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国务院


国务院关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知

1985年3月21日，国务院

为了贯彻落实党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，适应逐步实现四个现代化的需要，国务院决定，从一九八五年起，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。各地区财政收支包干基数，收入上缴和留用的比例，以及受补助地区的定额补助数额，经过去年十二月召开的全国财政工作会议讨论和协商，已经基本确定。现将《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》发给你们，请遵照执行。
实行“划分税种、核定收支、分级包干”，不仅是国家财政管理体制的一项重要改革，也是国家经济体制改革的重要组成部分。这次改革财政管理体制，总结了现行财政管理体制的经验，继续坚持了“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确了各级财政的权利和责任，将有利于进一步发挥中央和地方两个积极性，使财政管理体制更好地体现责权利相结合的原则。各地区、各部门必须教育干部处理好全局和局部的关系，既要适当照顾到地方的利益，又要保证国家重点建设的需要。在实行新体制过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经验，解决出现的新问题，把改革财政管理体制工作做深做细做好，为将来过渡到完全以税种划分收入的体制创造条件。

关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定

从一九八0年起，国家对各省、自治区实行了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。五年来，效果是好的，对实现财政状况逐步好转，保证国民经济持续发展，起了重要作用。但是，也存在一些问题，需要研究改进。上述体制原定执行五年，现已到期。特别是实行利改税第二步改革后，情况发生很大变化，原体制中的若干规定需要作相应的改进。为了适应逐步实现四个现代化的需要，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，国务院决定，从一九八五年起，对各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制。其基本原则是：在总结现行财政管理体制经验的基础上，存利去弊，扬长避短，继续坚持“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确各级财政的权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性。新的财政管理体制的各项规定如下：
一、基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入：
（一）中央财政固定收入：中央国营企业的所得税、调节税；铁道部和各银行总行、保险总公司的营业税；军工企业的收入；中央包干企业的收入；粮、棉、油超购加价补贴；烧油特别税；关税和海关代征的产品税、增值税；专项调节税；海洋石油外资、合资企业的工商统一税、所得税和矿区使用费；国库券收入；国家能源交通重点建设基金；其他收入。
石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70％作为中央财政固定收入。
（二）地方财政固定收入：地方国营企业的所得税、调节税和承包费；集体企业所得税；农牧业税；车船使用牌照税；城市房地产税；屠宰税；牲畜交易税；集市交易税；契税；地方包干企业收入；地方经营的粮食、供销企业亏损；税款滞纳金、补税罚款收入；城市维护建设税和其他收入。尚待开征的土地使用税、房产税和车船使用税，将来也列为地方财政固定收入。
石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其30％作为地方财政固定收入。
（三）中央和地方财政共享收入：产品税、营业税、增值税（这三种税均不含石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司四个部门所属企业和铁道部以及各银行总行和保险总公司交纳的部分）；资源税；建筑税；盐税；个人所得税；国营企业奖金税；外资、合资企业的工商统一税、所得税（不含海洋石油企业交纳的部分）。
二、中央财政支出和地方财政支出，仍按隶属关系划分：
（一）中央财政支出：中央基本建设投资；中央企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；地质勘探费；国防费；武装警察部队经费；人民防空经费；对外援助支出；外交支出；国家物资储备支出；以及中央级的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费，文教科学卫生事业费，行政管理费和其他支出。
（二）地方财政支出：地方统筹基本建设投资；地方企业的挖潜改造资金、新产品试制费和简易建筑费；支援农业支出；城市维护建设费；以及地方的农林水利事业费，工业、交通、商业部门事业费；文教科学卫生事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费（含公安、安全、司法、检察支出）、民兵事业费和其他支出。
（三）对于不宜实行包干的专项支出，如特大自然灾害救济费、特大抗旱和防汛补助费、支援经济不发达地区的发展资金、边境建设事业补助费等，由中央财政专案拨款，不列入地方财政支出包干范围。
三、各省、自治区、直辖市都要按照本规定划分财政收支范围，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方，还不足以抵拨其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。
为了适应近两年经济体制改革中变化因素较多的情况，有利于处理中央与地方之间的关系，在一九八五和一九八六两年内，除了中央财政固定收入不参与分成以外，可以把地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，同地方财政支出挂钩，确定一个分成比例，实行总额分成。
四、关于地方财政收支的核算方法问题。各省、自治区、直辖市的收入基数，以一九八三年决算收入数为基础，按照上述收入划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，计算确定。
各省、自治区的支出基数，按照一九八三年原决算收入数和现行财政体制确定的分成比例（其中补助地区应加上定额补助数额），以及某些调整因素，计算出地方应得的财力。京、津、沪三大市的支出基数，按照现行“划分收支、分级包干”体制规定的地方财政支出范围，在一九八三年决算基础上调整确定。
根据上述地方收支基数，计算确定地方新的收入分成比例，或上解、补助数额。
广东、福建两省继续实行财政大包干办法。其现行的定额上解或补助数额，应根据上述收支划分范围和利改税第二步改革后的收入转移情况，进行相应的调整。
五、为了照顾民族自治地区发展经济和各项文化教育事业的需要，对民族自治区和视同民族自治区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在最近五年内，继续实行每年递增10％的办法。
六、经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，它们在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。这些城市的收支范围和基数的确定，由财政部会同有关省、市共同商量。
七、在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。由于国家调整价格、增加职工工资和其他经济改革措施，而引起财政收支的变动，除国务院另有规定者外，一律不再调整地方的分成比例或上解、补助数额。中央各部门未经国务院批准和财政部同意，均不得对地方自行下达减收增支的措施。
八、各省、自治区、直辖市对所属县、市的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本规定的精神，自行确定。


关于法律解释我与新月的观点差异

龙城飞将


　　前段时间，我与新月和法盲人关于法律解释展开了一些讨论。这些讨论是有益的，我们双方均写出几篇博文。
　　这场讨论目前留存的最大的问题是，我们到底在讨论什么？我看到新月在一位博友关于法律解释的文章下留言说，我一直不知道他和法盲人的观点是什么。这也正是我想要让大家知道的。
在法律解释问题上，新月和法盲人是几次更换概念，先是法官有权力解释法律，后来是法官有权力理解法律，再后来又扯到教科书上的法律解释。所以我一再说讨论问题要固定概念，要概念清晰。
　　近来读了一些法学方法论、法律逻辑、法律推理类的书。我觉得应当把几个不同的事物的异同分清楚，才能讨论清楚问题，不然永远是一锅粥，永远说不清楚。
　　我们应当清楚，争论法律解释问题，到底在哪个层面上，哪个意义上。至少，人们在以下几种意义上使用法律解释这个词：
其一，教科书上的法律解释。
其二，我国立法法规定的法律解释。
其三，我国两高实际进行的司法解释。
其四，一些人学习英美法系国家，主张法官造法这种意义上的法律解释。
其五，法官推理过程。有人把法官推理理解为法律解释。
我们讨论问题应当清楚在哪个含义上使用这一概念。

　　我们之间第一轮交锋，集中在法官是否可以造法。我认为在中国是制定法国家且法官的司法腐败很难控制的情况下，法官没有权力造法。这是从法理的层面。我国立法法对法律解释有明确的规定，不允许法官或行政执法官员解释法律，不允许他们造法，这是从当前法律规定的层面。新月和法盲人则从哈特那里找来依据，认为由于规则的不确定性，法官应当有权力造法。我的观点是，在刑事案件方面，刑法已经规定得十分明确。法无明文规定不为罪。这就解决了人们所说的规则不明确的问题。在民事方面，实际上法官查明案件事实的基础上，应当首先适用法律。法律规定不明确的，适用一些民间习俗。不同法律规范彼此冲突的，根据立法法的规定决定适用的法律。
　　第二轮交锋，新月和法盲人将观点改为法官理解法。他们认为，法官在审理案件和进行判决时有权理解法律，理解法律就是法官解释法律，就是法官造法。对此，我的观点是，法官理解法律不是权力，而是义务。不懂法律的人不能做法官。而法官在一个案件面前，若适用法律规定得不清晰，或多个规范无法确定适用哪个规范时，首先应当根据立法法规定的原则选用法律，此时法官首先有义务理解立法法。在立法法的原则不能直接解决法律规则的适用问题时，才根据法律推理的原则，即形式逻辑的原则确定在两个矛盾或者冲突的规范之间选择适用。我在实际做案子时经常遇到这样的法官，他武断地说，“不要和我讲立法法，适用哪个法条是我说了算！”这样的法官还很不错，仅仅是不让我们与他谈立法法。前几天还看到有人写文章披露，法官说了，“不要和我谈法律！”这样的法官表面上表现为武断，背后受什么动机影响我们就不细说了。在理论研究方面，中国的法律解释、法律逻辑、法律推理、法学方法论已经综合起来成为一门显学，综合一下可以简称为法解释学。
　　但这几者之间的关系为何，似乎没有定论。而在讨论中新月批评我说，你不要用三段论这么落后的方法，现在法学已经很先进了。我当时回复他说，三段论是形式逻辑学的代名词，现在法逻辑学已经在法学院成为一门显学，凭你一句话就可以把从黑格尔开始的逻辑学推翻？
　　现在再回到刚才所说的法解释学和法官释法问题上。从总体上看，中国的法解释学仍在如下几个问题上没有达成清晰一致的意见：１.法官是否有权造法，包括法官在具体案例中实际造法；２.法官根据立法法和逻辑规则选用法律规范是不是法官释法，或者是不是法律解释。３.两高的司法解释是不是法官造法的一个例证。
　　在这个问题上，我的观点是，１.法官在刑事领域无权造法，法无明文规定不为罪。在民商法领域，法官应先适用法律规定，规定不明确时适用行业规定或行业习惯等，此时实际上是根据立法规定的适用法律的原则和形式逻辑的规则选用法律，并不属于法官释法和法官造法的范围。３.两高的司法解释实质是一种准立法，属立法法规定的立法主体之外的一种立法。
　　第三轮交锋，法盲人和新月的观点改为法律解释。他们说，法律解释包括立法解释、司法解释、学理解释，以此来论证法官释法的合理性。在此，我想强调一下，如果是出于在课堂上学习法律的目的，这些解释都没有什么问题。谁解释都可以，主要是帮助人们理解法律。但若是应用到实际案件时，法官应当严格地守法。这当然包括，在刑事领域，法无明文规定不为罪。在民商法领域，应当遵循立法法的规定推导应当适用的法律。根据立法法仍不能解决两个规范之间的冲突问题时，则应当根据逻辑的方法确定。台湾学者杨仁寿的《法学方法论》中讲到这样的案例，不过我与他的观点不同，他把这种情况理解为法律解释，我则认为这是遵照法律规定和逻辑规则进行的法律推理，法律推理与法律解释不能混为一谈。

2010-4-27
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