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珠海市户外广告设施设置管理条例

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 11:57:58  浏览:8475   来源:法律资料网
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珠海市户外广告设施设置管理条例

广东省珠海市人大常委会


珠海市户外广告设施设置管理条例

(2005年1月27日珠海市第六届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 2005年3月30日广东省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准)


第一章 总 则


第一条 为加强本市户外广告设施设置管理,提高城市管理水平,根据《中华人民共和国广告法》、《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内户外广告设施设置及其相关行为的管理。

第三条 本条例所称户外广告设施包括:

(一)在道路、广场、绿地、水域、机场、车站、码头等公共场地或者非公共场地的空间、建(构)筑物以及公共交通工具外表上,利用各种形式设置的户外商业、公益广告设施;

(二)企、事业单位和个体工商户在其办公或者经营场所的房地产所有权或者使用权范围内设置的与其单位注册登记名称相符的标牌、匾额、指示牌等户外招牌广告设施。

第四条 市城市管理行政主管部门是本市户外广告设施设置行政主管部门,其主要职责是:

(一)组织户外商业、公益广告设置规划的编制;

(二)组织公共场地户外商业广告设施设置权的出让;

(三)实施户外广告设施设置的许可及监督管理。

工商、建设、规划、国土、公安、环保等部门按照各自的职能做好户外广告的监督管理工作。

第五条 依法取得的户外广告设施设置权,任何单位和个人不得非法侵害。



第二章 户外广告设施设置准则



第六条 设置户外广告设施应当符合城市规划要求,与城市规划功能分区相适应,合理布局,规范设置,安全美观,并与周围环境相协调,符合美化市容的要求。

第七条 重要地区和重要路段应当使用统一规划设计的招牌广告。设置人应当按经批准的规划设计方案进行设置。

重要地区和重要路段范围由市城市管理行政主管部门会同有关部门确定。

第八条 有下列情形之一的,不得设置户外广告设施:

(一)利用交通安全设施、交通标志的;

(二)影响市政公共设施、交通安全设施、消防安全设施、交通标志正常使用或者妨碍车辆和行人通行的;

(三)妨碍他人生产经营或者影响居民生活、影响他人对建筑物使用权益的;

(四)利用违章建筑、危险房屋及其他可能危及安全的建筑物和设施的;

(五)国家机关、学校,文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带和市人民政府禁止设置户外广告的其他区域;

(六)其他损害市容市貌或者建筑物形象的。

第九条 户外广告设施设计、制作和安装应当符合有关的技术、质量、安全标准,不得粗制滥造。

第十条设置和使用户外广告设施的单位和个人应当加强对户外广告设施的日常维护管理,保持户外广告整洁美观,字体规范完整,夜间照明和显亮设施功能完好。对破损、脱色、字体残缺、灯光显示不完整等影响市容市貌的户外广告应当及时维修、翻新,许可期满未重新获得设置权的应当及时拆除。

第十一条设置和使用户外广告设施的单位和个人应当保持户外广告设施的牢固安全、功能完好,定期对户外广告设施进行安全检查,承担安全责任;危及安全的应当及时维护、更新、加固,遇台风、汛期应当及时采取安全防范措施。

第十二条申请设置户外广告设施的,应当向市城市管理行政主管部门提出户外广告设施设置申请,并提交下列材料:

(一)按要求填写的户外广告设施设置申请表;

(二)营业执照或者其他主体资格合法有效证明文件;

(三)户外广告设施与载体的正立面图、安全结构图及彩色效果图;

(四)利用公共场地设置户外商业广告设施的,应当提交户外商业广告设置权证明书;利用非公共场地设置户外商业广告设施的,应当提交户外广告设施的场地所有权、使用权证明文件,或者与有关所有权、使用权单位签订的使用协议、合同等;

(五)利用建(构)筑物设置大型户外广告设施的,应当提供由原设计单位或者有相应资质的设计单位出具的建(构)筑物安全证明资料;

(六)法律、法规规定提供的其他材料。

市城市管理行政主管部门应当自受理户外广告设施设置申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长十日,并应当将延长期限的理由告知申请人。

申请人取得设置权后应当到工商行政主管部门办理户外广告登记手续。

第十三条 任何单位和个人未经批准,不得擅自设置和经营户外广告。

对举报违法设置户外广告的,给予奖励。



第三章 户外商业广告设施设置管理



第十四条户外商业广告设施设置和使用实行空间资源有偿使用原则。

第十五条公共场地的户外商业广告设施设置权出让依法实行公开招标、拍卖、公开竞价、挂牌等方式公开交易。

第十六条 公共场地户外商业广告设施设置权所得收入和非公共场地户外商业广告设施的空间资源利用费上缴财政,实行“收支两条线”管理。

第十七条市城市管理行政主管部门负责对规划确定的户外商业广告设施设置权的招标、拍卖、公开竞价、挂牌交易等事务;与买受人签订户外商业广告设施设置权合同;办理户外商业广告设置权证明书等。

第十八条 凡依法成立的市场主体,都可以参加户外商业广告设施设置权的公开出让交易。

依法取得的户外商业广告设施设置权可以进行转让,但必须到市城市管理行政主管部门办理变更登记手续。

第十九条 交易成交后,取得户外商业广告设施设置权的单位应当与市城市管理行政主管部门签订成交合同,并按成交合同规定的期限和数额支付价款和有关费用。

第二十条 经申请批准的非公共场地的户外商业广告设施,其设置权可由该场地的产权人自行行使或者协议出让,但应当按照同一区域户外商业广告设置和使用权平均出让价格的百分之三十向市政府缴纳空间资源利用费。

公共交通企业利用其拥有的公共交通工具外表设置户外商业广告的,由企业行使其设置权并按实际成交价格的百分之三十向市政府缴纳空间资源利用费,国有和国有控股的公共交通企业的设置权出让应当采取公开招标、拍卖、公开竞价、挂牌等公开交易方式。

第二十一条 以公开出让交易、依法转让、利用自有产权或者协议利用他人建(构)筑物等方式,获得户外商业广告设施设置权的,应当依照本条例第十二条规定的程序办理户外广告设施设置申请,经审查批准后实施设置行为。

第二十二条 获准设置的户外商业广告设施,应当按照批准的地点、媒体形式、规格、材质、设置地点、朝向、设置时间等实施,不得擅自变更;确需变更的,应当到市城市管理行政主管部门办理变更批准手续。

设置权期限内,需要变更户外商业广告内容或者图案的,应到工商行政主管部门办理内容变更手续。

第二十三条市城市管理行政主管部门批准的户外商业广告设施设置权期限不得超过三年,大型广告设施设置权期限可以在公开出让时另行约定。

第二十四条 公共场地的户外商业广告设施设置权期满后,仍符合设置规划的,设置权应当重新出让;非公共场地的户外商业广告设施设置权期满后,仍符合设置规划的,设置权应当重新申请。

第二十五条经批准设置、发布的户外商业广告,必须在其右下角标明户外商业广告设施设置许可证明、工商行政主管部门核发的户外广告登记证号和发布者名称(霓虹灯广告除外)。

第二十六条 因城市规划调整或者社会公共利益需要,需拆除设置期未满的户外商业广告设施的,由城市管理行政主管部门提前十五天书面通知设置人,由此给设置人造成的直接经济损失,政府应当依法给予补偿。



第四章 户外招牌广告设施设置管理



第二十七条 设置户外招牌广告设施的,应当依照本条例第十二条规定的程序办理户外广告设施设置申请,经审查批准后实施设置行为。

需要变更户外招牌广告内容或者图案的,应到工商行政主管部门办理内容变更手续。

第二十八条设置户外招牌广告,内容仅限于本单位的名称、电话、地址、经营范围、标识。

第二十九条 企、事业单位和个体工商户在其办公或者经营场所的房地产所有权或者使用权范围内可以设置户外招牌广告设施。

大型建筑物的不同朝向上有其他出入口的,可以在每个出入口设置一处户外招牌广告。

多个单位共用一个场所或者一个建筑物内有多个单位的,设置户外招牌广告应当先由建筑物的所有人或者管理人整体规划,并按规划设计制作。

第三十条在建筑物外墙设置户外招牌广告,与建筑物本身及相邻招牌广告的高度、媒体形式、造型、规格、色彩等应当比例适当、和谐统一。

第三十一条 单位迁移或者歇业时,在办理变更住所或者注销登记的同时应当自行拆除原设置的户外招牌广告,并向登记机关缴回户外广告登记证。

第三十二条因城市建设需要拆除户外招牌广告设施的,由城市管理行政主管部门提前十五天书面通知设置人,设置户外招牌广告设施的设置人应当自行拆除;由此给设置人造成的直接经济损失,政府应当依法给予补偿。



第五章 户外公益广告设施设置管理



第三十三条 设置户外公益广告设施应当符合户外公益广告设置规划。

第三十四条申请户外公益广告应当依照本条例第十二条规定的程序办理户外公益广告设施设置申请,经审查批准后实施,并遵守本条例第二章有关户外广告设施设置准则的其他规定。

第三十五条 户外公益广告设施的设置权可以通过协议或公开交易的方式取得。



第六章 法律责任



第三十六条 违反本条例,有下列行为之一的,由城市管理行政执法部门进行处罚:

(一)未经批准擅自设置户外广告设施的,责令限期拆除,有违法所得的,没收违法所得,并按每平方米处以一千元至二千元的罚款(不足一平方米的按一平方米计算,下同);

(二)户外广告设施设置期满,未继续取得设置权又不按期拆除的,责令限期拆除,并按每平方米处以一千元至二千元的罚款;

(三)单位迁移或者歇业,未拆除原设置的户外招牌广告设施的,责令限期拆除,并按每平方米处以一千元至二千元的罚款;

(四)违反设置户外广告设施技术、质量、安全标准和本条例第二十四条规定的,责令限期改正,并处以三千元以上一万元以下的罚款。

(五)公共交通企业隐瞒实际成交价格的,由城市管理行政执法部门追缴空间资源利用费,并处以应全额缴纳的空间资源利用费的一倍数额的罚款。

有上述第一项至第三项行为,逾期不拆除的,有上述第四项行为,逾期不改正的,城市管理行政执法部门可以强制拆除,费用由违法当事人承担。

第三十七条 违反本条例第十、十一条的,由城市管理行政执法部门责令限期改正;拒不改正的,责令拆除;逾期未拆除的,可以强制拆除,所需费用由违法行为人承担,并处以二百元以上一千元以下的罚款。

第三十八条 获准设置的户外商业广告设施,应当自批准之日起六个月内完成设置,逾期未完成又未申请延期或者申请延期未经批准的,由城市管理行政主管部门责令限期改正,逾期不改正的,撤销设置许可,依法办理许可注销手续。

第三十九条 违反本条例第十八条第二款的规定,转让合法的户外广告设施设置权,不办理变更登记手续的,由城市管理行政主管部门给予撤消户外广告设施设置权,没收非法所得,并处以一千元以上五千元以下的罚款。

第四十条 违反本条例第二十五条规定的,由工商行政主管部门责令限期改正,并根据情节轻重分别给予或者同时给予停止发布广告、没收非法所得、罚款五百元以上二千元以下的处罚。

第四十一条 违反本条例第二十二条第一款,由城市管理行政主管部门按每平方米处以一千元至二千元的罚款。

违反本条例第二十七条第二款的规定,不办理变更登记手续的,由工商管理部门按每平方米处以一千元至二千元的罚款。

第四十二条 违反本条例第三十条、第三十二条规定的,责令限期改正或拆除;逾期不改正或拆除的,由城市管理行政执法部门强制拆除,费用由当事人承担。

第四十三条 户外广告设施设置有关行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊,尚未构成犯罪的,由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四十四条当事人对有关行政主管部门作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。



第七章 附 则



第四十五条 市人民政府可以根据本条例制定实施细则。

户外广告设施设置的技术标准,由市城市管理行政主管部门会同市规划、建设行政主管部门制定。

第四十六条 本条例自2005年6月1日起施行。

本市以前制定的有关规定与本条例不一致的,依照本条例执行。



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关键词: 行政诉讼/诉讼调解/法院协调
内容提要: 从诉讼调解的本意来看,行政诉讼中不应存在法院主持的、对被诉行政行为合法性审查问题在双方当事人之间进行调解的机制。目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解,而是协调。协调是指法院在审理行政案件的过程中主动运用法律的基本原则和具体规定,在双方当事人之间,以及其他相关各方之间进行的协商、调停、沟通、探索案件处理办法的活动。对其加以考察和关注,是正视现实的需要。从实现法治的角度而言,允许协调的存在是一件不得已而为之的事情。


行政诉讼中能否适用调解、和解的争论由来已久。《行政诉讼法》禁止人民法院在对行政案件进行合法性审查时适用调解。最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用“调解”或“协调”的字眼,但普遍被理论界和司法实际部门认为是默认调解、和解存在并试图加以规范的一个正式规定(注:实际上,这个司法解释并未规定调解、和解,而只是对如何“依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为”加以规范,并未涉及行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉以外的内容。其中对被告改变具体行政行为的要求不能理解为法院主持调解的原则要求。)。究竟应该如何看待行政诉讼中的调解,协调又有着怎样的含义,这需要考量行政诉讼的现实状况,做一番正本清源的形而上之研究。

一、对调解本意的必要反思

概念是界定和认识事物的基础,也是讨论和对话的前提。行政诉讼中能否适用调解,前提是对调解概念有统一的认识,否则缺乏对话的基础。调解的基本意思,是指在一个中立而权威的第三方的主持、引导和促进下,通过争议当事人自己的协商,达成一致的协议,以解决彼此间纠纷的一种法律机制。它既不同于完全基于当事人相互的协商、妥协的和解,也不同于基于第三方的权威性裁决的仲裁、行政裁决和司法裁判。如果从纠纷解决机制角度加以细致考察,可以发现,人们在使用调解一词时,还是有多重所指的。调解有时候是指解决纠纷的途径,即是指通过何种路径实现纠纷的解决,如人民调解和行政调解(注:我国目前不存在作为行政救济途径的行政调解,但是,有作为民事救济途径的行政调解,《海上交通安全法》(1983年9月2日通过)第46条规定:“因海上交通事故引起的民事纠纷,可以由主管机关调解处理,不愿意调解或调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。”类似的规定还有如《大气污染防治法》(2000年修订)第62条,《固体废物污染环境防治法》(2004年12月29日修订)第84条。)。调解可以指在其他纠纷解决途径如诉讼途径、仲裁途径中运用的结案方式,即在纠纷处理过程中双方达成调解协议从而以调解方式结案。有时候,调解也指在诉讼、仲裁等纠纷解决途径中所使用的方法,比如说案件审理过程中法官进行了调解,但未成功,进而做出了判决。

案件能否调解,基本的前提是当事人具有实体上的处分权。民事案件中之所以能够适用调解,就是因为双方当事人有实体上的处分权。如果没有处分权,没有对实体权利的放弃,案件不存在调解的余地。当然,所谓的实体权利仅仅是想象的,正如后文将要论述,调解正是在实体权利义务关系并未明晰的情况下进行的。

由于行政诉讼法未规定调解,让我们先回到民事诉讼领域进行一番探究。《民事诉讼法》第85条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”第88条规定:“调解达成协议,必须双方自愿,不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”依此两条规定,法院调解的要求是:第一,当事人自愿;第二,案件事实清楚;第三,在分清是非之后达成的调解协议的内容不得违反法律规定。对此,笔者认为,调解应当自愿,毫无疑问。但是,调解要求事实清楚和不违反法律规定显然不是一种实事求是的态度。

首先,调解的基础是否是事实清楚?案件之所以需要调解往往就是因为事实不清楚。如果当事人(至少是一方当事人)认为事实清楚,案件结果预期明确,或者认为法官能够做出判断,往往不存在调解的情况。双方对事实的认识不一致,对案件的处理结果预期不明,法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断,在这样的情况下才可能需要调解。这里所说的是“法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断”,是从当事人角度所做的分析,当事人双方,或者至少有一方,认为案件结果难以预测,不知结果是否对自己有利。也就是说,第一,双方对案件事实认识不一致;第二,双方对“法官也难以下判”,倒是有着基本一致的判断。从法院来说,案件一旦受理,不管案件证据情况如何、当事人是否完成了自己的举证责任,法院总是要做出最后的判断的。这个时候证明标准就很重要了,作为主审法官,需要结合案件的情况和证明标准做出自己的判断,得出心证结论。因此,从法律上说,为使案件公正、顺利解决,调解在程序上应当以当事人充分举证、案件进行了必要的证据交换为前提(注:这里所说的证据交换,并非法定的证据交换制度,而是从原则上分析调解的程序前提。这种研究,并非在进行某种制度设计。)。所以,在事实问题上,调解的前提并非事实清楚,而是需要经过证据交换,当事人了解对方所掌握的证据。

当然,民事案件的性质决定了当事人可以自由处分自己的实体权利,因而在民事诉讼的任何阶段都可以进行调解,正如当事人在任何时候都可以进行和解一样。但这里隐含的一个意思是基于当事人具有完全的处分权,民事诉讼并不必讲求案件的公正解决。但是,一个案件之所以进入诉讼,就是因为当事人之间存在纷争,存在难以和解的情况。当事人到法院来是为了获得裁判。一旦案件进入诉讼程序,尽管随时可以和解,但如果法院要进行调解,则应当遵循起码的公正程序。

其次,调解协议的内容是否不得违反法律规定?事实是否清楚与调解协议内容是否违法密不可分。但仅就调解协议内容来说,就某个特定的案件而言,其调解协议内容完全依法是不可能,也是不必要的。只能说调解不得违反法律的禁止性规定,不得侵犯国家和社会公共利益。至于不损害某一方的权益可就说不准了,因为由于事实不清,权益和损害本身都是难以明确的。顾培东认为,调解所追求的主要是冲突权益的处置及补偿结果。“英国法社会学家科特威尔对调解的特征作过描述:第一,在调解中,双方通常选择一个彼此都能接受的第三方;第二,第三方并不试图运用现有的法律规范来解决双方的冲突,而是对冲突双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的办法;第三,调解人力求提出明智的冲突双方都能接受的解决冲突的建议,避免使双方中任何一方认为这一建议是完全错误的,并使双方都对结果感到满意。由此可见,在解决冲突的若干不同效果中,调解所追求的仅是冲突和对抗的消弭。为了实现这一效果,在西方国家,甚至常常以损害法律原则为代价。”[1]所以,调解不能要求不违背法律或者法律的基本原则。法律都是根据基本原则制定的,理论上说,不应当有违背基本原则的法律。以继承案件为例,男女平等是我国法律的基本原则,这个原则也贯彻在继承法之中。但是,在继承案件中运用调解方式处理案件时,男女平等的原则很可能是会放在一边的,特别是在农村。调解的实质是寻求冲突解决方案。对案件进行调解,就不在乎追究对错是非,不在于追究责任,而在于解决纠纷。从这个角度说调解是“和稀泥”,在某种程度上是正确的。2004年11月1日起实施的最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,没有对案件事实是否清楚和协议内容是否合法等做出进一步规定,而只是规定在哪些情况下的调解是不被允许的。其第12条:“调解协议具有下列情形之一的,人民法院不予确认:(1)侵害国家利益、社会公共利益的;(2)侵害案外人利益的;(3)违背当事人真实意思的;(4)违反法律、行政法规禁止性规定的。”

总之,调解是指由一个中立公正的第三方对当事人双方之间的纠纷进行调停、斡旋,寻求解决方案的机制。法院对案件进行调解的实体前提是当事人有处分权,程序前提应当是案件进行了必要的证据交换,双方当事人了解对方所掌握的证据。就其与法律的关联来说,调解不能违背法律的禁止性规定。

二、行政诉讼中能否适用调解的讨论

行政诉讼中能否适用调解问题,在行政诉讼法起草过程中就是一个争议较大的问题。而行政诉讼法实施以后的司法实践现状,则再次将这个问题纳入人们讨论的视野。1998年以来,有关此主题的论文大量发表,不少学者主张,行政诉讼应设立调解原则,认为行政诉讼中不能适用调解的诸观点均不能成立,有学者甚至进一步探讨了调解适用的范围以及程序(注:以“行政诉讼调解”为题检索中国知网(CNKI),1981-2010总共有132篇论文,其中核心期刊论文14篇。该数据库核心期刊的认定标准为北京大学《中文核心期刊要目总览》。)

关于行政诉讼中能否适用调解,最主要的争论就是行政机关的处分权问题。行政诉讼中不能适用调解的观点,主要理由是基于公权力不得自由处分之原理。认为行政诉讼争议的是被告行政机关的公权力行使问题,这种权力对于行政机关来说,既是职权也是职责,行政机关必须依法严格履行,而不得放弃、转让或作其他处分。由于行政机关不享有实体处分权,因此,以当事人享有实体处分权为存在基础的诉讼调解在行政诉讼中没有生存空间。除了公权力不能处分以外,否定行政诉讼中调解适用可能性的观点往往还基于这样几个理由:(1)行政主体的行政裁量权不是任性或任意裁量权,法律留给行政主体以裁量的权力,旨在使行政主体针对实际情况作出最合理的决定。因此,即使在行政裁量权范围内,行政主体也不得任意处分。(2)行政诉讼的中心问题是裁断行政行为的合法性,而不仅仅是为了平息争议、解决纠纷。不能为了解决争议而允许行政主体处分其职权。(3)如果行政诉讼可以调解,行政主体为避免败诉,可能会以公共利益为交易代价以获取行政相对人的宽宥,致使无法及时纠正其违法行为。(4)在资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步,导致行政相对人的合法权益得不到有效保护,有违《行政诉讼法》的初衷。[2][3]当然,肯定论者对此都一一予以驳斥,并认为,在行政诉讼中适用调解不仅在理论上说得通,从实际情况来看,甚至还很有必要。(注:相关讨论的综述见林莉红、赵清林:《回顾与反思:七年来我国行政诉讼法学的新发展》,载《中国行政法之回顾与展望——中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》,中国政法大学出版社2006年12月版。)

笔者认为,除了行政赔偿、行政补偿以外,行政诉讼中不能适用调解,包括划定范围的调解。如行政奖励、行政裁决、行政合同,虽然存在一定的行政裁量空间,但在当下的环境中,也是不宜允许行政机关自由处分,因而不应允许调解的。

第一,公权力不得自由处分。即使行政机关有自由裁量权,也不能认为行政机关是在自由处分这种裁量权。自由裁量权只是赋予行政机关根据案件的情况做出机动灵活处理的权限,并不是在随意处分公权力。这与前述调解的基础是实体上的处分权,即“放弃”权利是不同的。基于此,笔者仍然认同调解的基础在于案件本身的民事性质,如行政赔偿、行政补偿。

在当下的法治环境和法治意识背景下,公权力尤其不得自由处分。其实,公权力不得自由处分原则也不是绝对的。随着历史发展和法治环境改善,也有可能发生变化。实际上,公权力特征最为明显的是在刑事诉讼中。而刑事诉讼中辩诉交易就是和解。在美国,70%刑事案件是辩诉;交易结案的[4]。域外也有行政诉讼和解的规定。(注:德国行政法院法第106条;我国台湾地区“行政诉讼法”第219条。)公权力是否可以自由处分,涉及相互关联的两个因素,其一,国家的法治环境和人们的法治意识;其二,行政诉讼法的立法目的。在某种特定的法治环境和法治意识的背景下,行政诉讼中能否适用调解,则需要根据行政诉讼法的立法目的来确定。当法治成为社会的共识时,当所有公权力的行使者都秉承公平正义理念去行事时,放心地让行政机关“自由”处分公权力也许成为可能。而行政诉讼法的立法目的仅仅是解决纠纷,化解和消除冲突,则调解毫无疑问可以加以适用;如果行政诉讼法的立法目的不仅仅是解决纠纷,而更重要的是监督行政机关依法行政和保障公民权利,则调解需要慎重考虑。所以,公权力的处分并不是案件是否可以调解的关键。这就涉及另一个问题:对中国现实的考量。

第二,正确看待当下的现实。行政诉讼中可以适用调解的观点强调调解的现实需要,笔者认为,这种所谓现实需要完全是无稽之谈。行政诉讼实践中大量运用调解并不表明调解当然具有正当性。一个显见的事实就是只有当具体行政行为在事实上或者法律上出现问题时,被告才会接受调解。如果具体行政行为主体合法,事实清楚、程序适当、适用法律正确,被告是不会接受调解的。据笔者观察,实践中甚至是只要被诉行政行为大致符合法律规定,被告都是不会接受调解。如果法律规定行政诉讼中可以适用调解,很可能行政诉讼中就不会有被告败诉的判决作出,甚至不会有判决的作出了。因此,当法治尚未成为社会的共识时,当行政机关对待行政诉讼的原告还是“你告我是一阵子,我管你是一辈子”的心态时,认同任何范围的调解,都可能是对行政机关违法的放任。在认为行政诉讼具有监督行政和救济权利的性质与功能基础上,若调解仅在被诉的具体行政行为违法时运用,则显然没有也罢。在实行依法行政不久,在刚刚提出建设法治政府的中国,如果行政诉讼成为迁就被告之诉,则是中国法治建设的悲哀,也是所有法律人所不愿意看到的。

三、行政诉讼中运用协调的现实情形

尽管我国《行政诉讼法》规定除了赔偿诉讼外,人民法院审理行政案件不得适用调解,然而,在审判实践中大量存在所谓调解现象,经法院调解后原告撤诉甚至成为一些法院行政案件主要的结案方式。立法上的禁止与实践中大量运用的悖论现象确实值得我们思考和探究。

经过考察,笔者认为,目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解,而是协调。法院在行政案件处理过程中做了大量的协调工作,这种工作并不是本来意义的调解。尽管行政诉讼立法遵循逐步扩大行政诉讼受案范围的原则,发生行政纠纷后很多案件进入了行政审判。而法院把案件“收进来”之后,却面对由于行政机关决策失误、管理水平低下、现行行政法规范缺乏应对等原因所带来的诸多问题,很难依据行政诉讼法的规定对案件作出判决。但是,作为审判机关,法院是必须要把案件“送出去”,即是要结案的。无论采取判决方式还是撤诉方式,或者其他方式,法院终归要对案件作出一个处理或者说结论。既然不能依据行政诉讼法的规定作出判决,就得想其他办法,再利用现行法律允许的方式结案,这就是协调存在的原因。对此,实践中有多种需要协调处理行政案件的情况。

(一)行政机关的管理水平和能力跟不上时代发展而需要协调

有些案件是由于行政机关管理水平问题而出现的差错,比如程序上、证据上,以及适用法律上的一些问题等。这种情况下,被诉的具体行政行为确实违法,法院应当判决撤销。由于行政行为涉及复杂的多方主体,对原告来说,法院撤销被诉的具体行政行为仅仅是解决问题的第一步。这种情况在行政裁决、行政确认等领域比较多发。由于涉及案外多方当事人的行为,需要具有一定权威性的主体进行各方的协调工作,这时,法院的协调具有很重要的意义。

一位行政庭的法官描述了这样一则真实案例。某村村委会将集体所有的土地5. 62亩发包给村民杨某承包经营,镇政府为其颁发了《农户承包集体土地经营证》,承包期30年。后县政府又将杨某承包土地中的140平方米批给了第三人严某建房。杨某不服诉至法院,法院做出了撤销严某建设用地批准通知书的判决,但第三人房屋已建成并居住,原告减少的土地不但未得到解决,而且在二轮承包时县政府为其颁发的承包经营证,承包的土地又减少2亩多。杨某再次诉至法院,要求撤销三个承包经营证。本案行政行为违法,依法应当判决撤销。但农村实行承包责任制时间较长,农户的人口和土地情况变化较大,二轮承包涉及调整农民承包土地户数较多,简单的判决撤销,可能引起较大的波动,不利于农村土地承包的稳定。颁发承包经营证的行政行为虽然判决撤销了,原告减少的土地仍很难得到解决,案结事不能了,不利于稳定。为此,法院在审理过程中加大了协调力度,杨某所在的村委会用机动地,将杨某先后减少的承包地全部补上,签订了承包合同,被告为其颁发了经营证,杨某也主动放弃了其他请求,撤回了起诉。(注:湖北省保康县人民法院行政审判庭陈道明:《从一件农村承包经营权案件的处理看行政诉讼协调制度》。中国法院网:http://blog. chinacourt. org/wp-profile1. php? author=11966,最后访问日期,2010年7月12日。)有的案件,并非被诉行政行为违法而是相关的行政行为有问题,法院难以简单地一判了之。如国土局处罚某公司违法占地,而该公司之所以违法占地,是之前当地政府招商引资时承诺土地等事宜由政府办理,后政府又因为各种原因未给予办理。原告在收到国土部门处罚时,对处罚行为提起诉讼。从国土局的处罚决定看,无论是事实依据、法律依据还是处罚程序都是合法的,但如果法院驳回原告的诉讼请求,很可能由此引起更多的矛盾,导致社会的不安定因素。由于行政机关整体管理水平低下,行政决定相互冲突,法院单单审查进入诉讼的行政行为并不能真正解决问题。这种情况下,法院往往需要在多个行政机关之间,以及行政机关与原告之间进行协调工作,促使争议最终获得解决。

(二)基于案件事实和证明标准确定的困难而需要协调

国际商事仲裁的派生仲裁请求权

中国政法大学研究生 姬晓红

在国际经济贸易交易中,当事人有充分的自由选择适当的争议解决方式,仲裁作为其中的一种重要方式,在世界范围内被广泛承认和采用。仲裁是指双方当事人在争议发生前或争议发生后达成协议,自愿将争议交给第三者作出裁决,并约定双方有义务执行该裁决的一种解决争议的方法。在国际商事仲裁中,为了保护当事人各方的实质权利,出现了派生仲裁请求权。本文拟对该请求权的基本理论作一简述。
一、派生仲裁请求权的概念
探析国际商事仲裁的派生仲裁请求权,不能不首先涉及到派生诉讼权,又称派生诉讼提起权的相关问题。
   派生诉讼权是指当公司怠于通过诉讼追究公司机关成员责任及实现其他权利时,具备法定资格的股东为了公司的利益而依据法定程序代公司提起诉讼的权利。在通常情况下,当公司的利益受到侵犯时,只有公司本身才可以提起诉讼。然而,当公司的控制者或者部分股东不顾其他股东的反对,做出不利于公司的行为,并因此使得无法或难以以公司名义起诉时,股东便可以代表公司起诉。股东的此种诉讼权系由公司的原始诉讼权派生而来,是一种派生的诉讼权。
   在仲裁中,与法院诉讼中的派生诉讼权一样,存在着“派生仲裁请求权”的问题。
在公司与他人之间没有订立仲裁协议的情况下,公司股东的请求权基本上不存在什么问题。因为公司与他人之间没有仲裁协议,其之间的争议本应该依照有关法律规定,诉诸有关法院解决。而当公司怠于提起诉讼时,各国法律一般都明确规定或承认,股东可以依照有关要求,取得公司的诉讼权,在法院代表公司对他人提起诉讼, 也就是说,从公司原始的诉讼权可以派生出股东代表公司的诉讼权。然而,在公司与他人订立有仲裁协议的情形下,公司原始的请求权利显然不是向法院提起的诉讼权,而是向仲裁机构或仲裁庭提出仲裁申请的仲裁请求权。在这种情况下,如果股东无视公司与他人之间订立的仲裁协议,排除仲裁请求权的行使,仍然让代表公司到法院行使派生诉讼权,该股东所行使的派生的诉讼权,将是“无源之水,无林之木”。所以,当公司与他人订立有仲裁协议,而又怠于对他人行使仲裁请求权时,股东此时代表公司提起请求的权利,应该是公司原始仲裁请求权所派生的仲裁请求权,而不再应该是向法院提起诉讼的诉讼权。
二、派生诉讼请求权存在的价值
当公司与他人存在交易关系,他人对公司利益有侵害行为时,公司有可能因种种原因而怠于对他人行使仲裁请求权。这里所指的“他人”,无外乎是两类人,一是与公司有交易关系的公司股东,二是与公司有交易关系的公司股东以外的人。由此,股东之所以代表公司行使仲裁请求权将出于两种主要原因:一种原因是,与公司有交易关系的股东在交易中有侵害公司利益的行为,自然不会同意或愿意公司针对自己提起仲裁请求,从而可能造成公司怠于依据仲裁协议行使仲裁提起的权利;另一种原因是,虽然与公司发生交易关系的人不是股东,即股东以外的人,但公司部分股东与该股东以外的人之间有利害关系,该部分股东不同意或不愿意对该股东以外的人提起仲裁,造成公司怠于对股东以外的人行使仲裁请求权。
虽然仲裁本质上是合意的体现,也就是说,双方当事人必须以仲裁协议的方式确定同意仲裁,这是仲裁的原则和基本的出发点,但是,这并不排除在合理和必要的情况下,将仲裁条款的适用范围和作用扩大到表面形式上未签约的第三方。 在可提起派生请求的事项上,如果公司与他人之间订立有仲裁协议,而公司因其股东内部原因或其他原因怠于提起仲裁请求,少数股东或部分股东应该可以援引公司与他人订立的仲裁协议作为形式上的申请人对他人提起仲裁。为了保护部分股东,特别是少数股东的利益,在程序上做此种变通是必要的, 也是有充分依据的。我们没有理由否定公司各股东就解决公司与他人(包括股东和股东以外的人)之间纠纷所表示的仲裁意愿。
三、派生仲裁请求权与“揭开公司面纱”学说
   在仲裁实践中,有一种看法认为,如果公司怠于对其股东提起仲裁请求,公司其他股东只能向法院提起诉讼。其理由是,公司是一个独立的法人或实体,具有独立的人格,股东无权代表公司对有侵害行为之他人行使仲裁请求权。此种观点是值得商榷的。
公司与股东之间的关系是一种有别于公司与其他非股东当事人之间的关系,公司是股东的组成体,股东是公司的有机组成部分,股东在公司中享有经营管理权、分配权等多项权利,同时负有相应的义务,不宜僵化或机械的看待公司与股东之间的关系。以机械的或僵化的观点看待公司与股东之间的关系,绝然否定股东代表公司行使仲裁请求权,将会使公司与他人之间订立的仲裁协议流于形式,形同虚设。
可以设想,当某股东对公司利益有侵害行为而其他股东提出仲裁之动议时,该侵害公司利益之股东面对此项针对自己提出的动议,肯定是不会同意的。这是因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 当然,也许会出现以下情形,虽然侵害公司利益之股东运用其权力反对针对自己的提请仲裁的动议,但公司的印鉴掌握在其他股东手中,甚至公司董事长也是其他股东委派人士在担任,因此,其他股东照旧可以在仲裁申请书上盖上公司印鉴,签上董事长的姓名,在表面形式上能够做到公司告股东。但究其实质,显然同股东告股东并无区别。更何况在实践中,能具备此种条件,并能做到此步田地的事例毕竟是极少数。
   “撩开公司面纱”学说的结论原本主要是:在特定情形下,不承认公司的独立责任,要求公司股东对公司行为承担连带责任,以避免公司股东借公司之独立人格或滥用公司人格的法律性质,逃避股东应予承担的责任,形成公司与公司相对人之间利益的失衡。也就是说,适用“撩开公司面纱”学说,其责任的指向是公司股东。与此有所不同的是,参照“撩开公司面纱”的学说探析、解释公司与他人交易所产生的派生请求权问题,其责任的指向是公司的相对人,是要公司的相对人对公司承担责任。不过,二者的责任指向虽然不同,但都有一个共同的目的,就是通过分析公司与股东之间的关系,将公司的面纱撩开,避免股东利用公司之独立人格逃避其应承担的责任货或义务,实现法律对“正义”价值的追求。
   公司是从合营契约这种平面的契约关系上升到立体的公司实体关系的产物,合营契约作为公司组织机构的内部关系在公司成立后亦将与公司并存。公司所具有的这种契约关系和公司人格关系的二重组织性,以及公司股东之间的协同作用所表现出的机能上的特殊性和运作上的特殊性,使得与公司相关的法律关系错综复杂。公司不过是公司组成者之间契约上升的一种类型,是其之间合营所需的一张面具。由于公司通常采用有限责任公司形态,因而常常使人容易忘记这是一张面具。 “人”这一概念意味着自由的主体,法人或实体也是自由主体。可是,公司组成的特殊性,决定了它自诞生时起,作为独立人格的自由便受到制约,就是说,它在作为出资人的股东之间达成的共同运作的合意这一制约下,至少在一定程度上被剥夺了自由。
   公司怠于行使仲裁请求权,显露出了公司“面具”下的真实的一面,说明了公司的独立人格所受到的约束和公司自由的被剥夺,它生动地验证了“撩开公司面纱”学说所具有的重要意义。如果说,公司的独立人格和完全自由因公司本身的结构和内部组织形式以及部分股东滥用公司之独立人格而无法得到保证的话,那么,公司其他股东的权益,包括实现其仲裁愿望的权利,就应当通过法律手段加以保护,而不应有意无意的设置障碍,给权益已受到侵害的其他股东再雪上加霜。


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