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最高人民法院


最高人民法院关于全面推进人民法院廉政风险防控机制建设的指导意见

法〔2012〕122号


最高人民法院印发《关于全面推进人民法院廉政风险防控机制建设的指导意见》的通知


各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

现将《最高人民法院关于全面推进人民法院廉政风险防控机制建设的指导意见》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。


二○一二年五月三日



为全面推进人民法院廉政风险防控机制建设，进一步规范和深化人民法院的廉政风险防控工作，根据中央纪委《关于加强廉政风险防控的指导意见》，结合人民法院工作实际，现提出如下指导意见。

一、指导思想、工作原则和总体目标

1.指导思想。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求，以制约和监督司法权运行为核心，以岗位风险防控为基础，以加强制度建设为重点，以现代信息技术为支撑，全面构建权责清晰、流程规范、风险明确、监控有力、制度管用、预警及时、处置得当的廉政风险防控机制，不断提高人民法院反腐倡廉建设的科学化、制度化和规范化水平。

2.工作原则。要坚持围绕中心，使廉政风险防控工作与人民法院的执法办案工作紧密结合，将廉政风险防控工作融入到各部门的业务工作和管理流程之中，实现廉政风险防控工作与人民法院审判业务、队伍建设和行政管理工作的相互促进、协调发展；要坚持法院特色，使廉政风险防控工作符合司法规律、符合法院实际，具有较强的针对性和操作性；要坚持系统治理，用系统的思维、统筹的观念、科学的方法推进工作，拓展从源头上防治腐败工作领域；要坚持改革创新，尊重基层法院和广大干警的首创精神，勇于实践，探索惩治和预防腐败的新思路、新办法、新途径；要坚持因地制宜，针对不同地区、不同部门、不同岗位的特点，合理确定工作目标、任务、方法、步骤，加强分类指导，实行分类管理，循序渐进、积极稳妥地推进工作。

3.工作目标。要以腐败问题易发多发的工作岗位和工作环节为重点，全面构建覆盖各级人民法院及所有内设部门和事业单位的廉政风险防控机制，并在充分实践的基础上，确保防控机制结构合理并运行顺畅，相关制度配套完善并执行有力，预防腐败成效明显并不断提高。

二、工作步骤

4.摸清职权底数。要按照职权法定、权责一致的要求，对人民法院依法享有的各类职权进行分项梳理，编制职权目录，明确各部门、各岗位的职权名称、主要内容、行使主体和法律依据等，并在此基础上，针对每一项职权，绘制权力运行流程图，优化运行流程，明确办理主体、条件、程序、期限和监督方式等，实现权力运行公开化、岗位职责明确化、工作流程标准化。

5.排查廉政风险。要通过自我查找、群众评议、专家建议、领导提示、案例分析、组织审定等方式，重点查找各部门、各岗位在权力行使、制度机制、外部环境以及干警思想道德等方面存在的廉政风险。在权力行使方面，要重点查找由于权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量幅度过大，可能造成权力滥用的风险；在制度机制方面，要重点查找由于规章制度不健全、监督制约机制不完善，可能导致权力失控的风险；在外部环境方面，要重点查找由于利益诱惑、人情干扰以及其他非正常因素的影响，可能导致司法不公的风险；在干警思想道德方面，要重点查找由于理想信念不坚定、工作作风不扎实和职业道德不牢固，可能诱发行为失范的风险。

6.评定风险等级。要根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、腐败现象发生的概率及其危害程度等因素，按照“高”、“中”、“低”三个等级评定风险等级，并对不同等级的廉政风险实行分级管理、分级负责、责任到人。

7.制定防控措施。要根据法律法规、职责权限、工作标准和廉政要求，对查找出来的廉政风险，制定具体管用、切实可行的防控措施，并绘制廉政风险防控工作示意图。属于权力行使方面的，要建立健全权力运行程序规定，探索分权、控权的有效办法，规范权力行使；属于制度机制方面的，要按照建立健全惩治与预防腐败体系的要求，深入推进司法体制和工作机制改革，不断完善反腐倡廉制度体系，切实抓好已有制度的落实；属于外部环境方面的，要通过深入推进司法公开，全面加强内外监督，努力构建抵御外部干扰的“隔离墙”；属于干警思想道德方面的，要通过开展经常性的党性党风党纪教育、职业道德教育、职业纪律教育，增强广大干警风险防范意识，提高廉洁司法和廉洁从政的自觉性。

8.实施预警处置。要针对腐败现象易发多发的工作岗位和工作环节，通过司法巡查、审务督察、审判监督、案件评查、信访接待、舆情分析等工作，全面收集廉政风险信息，对可能引发腐败的苗头性、倾向性问题进行风险预警，综合运用风险提示、诫勉谈话、责令纠错等方式进行及时处置。

9.坚持动态管理。要结合社会发展、法律调整、职能变化以及人民群众对人民法院反腐倡廉建设的新要求，及时对廉政风险内容、等级和防控措施进行评估和调整，不断完善廉政风险防控的工作机制，不断增强廉政风险防控的工作实效。

三、工作要求

10.加强组织领导。各级人民法院要把廉政风险防控机制建设与加强机关党的建设、落实党风廉政建设责任制结合起来，各级人民法院党组及内设部门的主要负责人要对本单位和本部门的廉政风险防控工作负总责，带头抓好自身和管辖范围内的廉政风险防控工作。各级人民法院的纪检监察部门和廉政监察员要主动承担起组织协调和督促检查任务，积极推动廉政风险防控工作的落实。

11.确保全员参与。各级人民法院要动员全体干警广泛参与廉政风险防控机制构建活动，切实做到不留死角，同时要将查找廉政风险、制定防控措施的过程作为每个部门、每位干警自我教育、自我警示并加强自我约束的过程，促使广大干警牢固树立“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观，进一步增强广大干警抵御干扰、拒腐防变和公正司法的能力。

12.突出防控重点。各级人民法院要在全面防控廉政风险的基础上，重点加强对法院领导干部、审判执行岗位及人、财、物管理岗位的廉政风险防控工作。在刑事审判活动中要重点加强对从轻处罚、减轻处罚、免除处罚、发回重审、再审改判等环节的风险防控；在民商事和行政审判活动中要重点加强对立案审查、财产保全、调解和解、发回重审、指令再审、上级提审等环节的风险防控；在执行活动中要重点加强对委托评估、拍卖、变卖以及执行财产分割等环节的风险防控；在人事行政管理活动中要加强对干部任用、资产管理、财务报销、物资采购、工程建设等环节的风险防控。

13.完善制度机制。各级人民法院要针对权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”、问题易发的“风险点”，全面建立事前预防、事中监控、事后惩治的风险防控制度体系，切实做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。同时要对人民法院的各项职权进行科学配置，建立健全决定权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。确保审判裁决权、裁判执行权、办案监督权、干部任用权、资金管理权等重要职权的正确行使，严防权力暗箱操作和权力寻租。

14.加强科技防控。各级人民法院要把现代信息技术手段融入廉政风险防控的制度设计和管理流程之中，建立健全对权力运行进行实时监控的信息管理平台，逐步做到权力运行网上公开、权力行使网上监控、廉政风险网上预警、举报投诉网上受理，不断提高廉政风险防控工作的科技化水平。

15.务求取得实效。各级人民法院要力戒形式主义，确保本单位的廉政风险防控机制建设取得实效。要将廉政风险防控机制建设的情况纳入对党风廉政建设责任制以及惩治和预防腐败体系建设的检查考核之中，并将检查考核结果作为领导干部评价和任免的重要依据。要以年度为周期，采取自我检查、上级抽查、社会评议等方式，定期对廉政风险防控工作的成效进行检查评估，确保廉政风险防控机制建设扎实推进并取得实效。







　　近期，我国33个城市出现了严重的雾霾天气，危害到了人们的身体健康及出行安全。引发雾霾天气的直接原因是大气中的可入肺颗粒物（PM10和PM2.5）含量严重超标。其中，PM2.5的含量相对较高，属主要诱因。2013年1月12日北京17个PM值监测子站的PM2.5监测结果超过500微克／立方米，属六级严重污染。当然，造成大气中PM值超标的原因很多，不仅与化石能源使用、气温回升、风速变缓、城市布局等因素相关，而且也与发展理念、环保技术、法律政策等密切相关。其中，借助于立法完善的方式，可以在一定程度上控制可入肺颗粒物排放，改善大气环境质量。

　　在工业化进程中，英美等发达国家也曾出现过类似的大气污染现象。这些国家主动应对，积极探索，颁布了一系列行之有效的相关立法，大气环境质量逐步得以改善。伦敦大雾事件发生后，英国政府积极采取立法应对，如1954年伦敦市通过了治理污染的特别法案，再如1956年英国通过的《清洁空气法案》。依据相关立法，伦敦市采取了关闭市内发电厂、强制提高烟囱高度、优先发展公共交通、加强污染处罚力度等措施，大雾天气在短期内得以有效治理。美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测，并把其纳入强制性的环境质量标准体系，有效的减少了可入肺颗粒物的排放量。此外，美国治理二氧化硫排放的经验，也可供我国借鉴。美国在20世纪70年代确立了世界上最早的排放权交易机制，并通过修订《清洁空气法案》的方式将排放权交易机制上升到法律层面，借助于排放权交易机制及其他相关机制，30年（1970年-2000年）减排了约47.6%的二氧化硫。

　　在我国，《大气污染防治法》是最重要的大气环境治理立法。依据该法，环保部门加强了对大气污染排放的监督和管理，确立了大气污染物排放申报、排污收费、总量控制、大气环境质量监测等相关制度。1996年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-1996)》将PM10纳入标准体系，2012年修订通过的《环境空气质量标准(GB3095-2012)》则进一步把PM2.5纳入环境标准体系。将可入肺颗粒物纳入强制性的环境标准体系，标志着我国大气污染防治法律政策制定的巨大进步。然而，受制于立法理念、立法技术等原因，防治可入肺颗粒物的相关立法却存在着立法目的偏失、监督管理体系混乱、调控手段不健全等问题，立法在实施过程中并未发挥出应有的作用，需要尽快加以完善。本文对应对雾霾天气的相关立法提出如下完善建议：

　　第一，调整立法目的。《大气污染防治法》把 “保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”和“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目的。其实，立法目的二元论，即《大气污染防治法》既要保护环境、保障人体健康，又要促进经济发展，不能不说两者存在着冲突，在立法实施过程中，很难在环境利益和经济利益之间找到一个平衡点，往往后一个目的会占据优势，导致法律实施效果较差。为了克服这种情况，应以十八大报告提出的“生态文明建设”观为指导，修改相关法律的立法目的，将生态文明建设融入到经济建设的各个方面和整个过程中，在处理经济增长和环境保护关系时，摒弃传统环境立法所强调的协调发展理念，确立生态环境保护优先的法律地位，突出环境保护的重要性，如果环境利益和经济利益之间发生冲突，应当以生态利益为重，使经济建设在环境质量允许的范围内进行。

　　第二，明确监管职责。依据《大气污染防治法》，我国对包括可入肺颗粒物在内的大气污染物排放管制采取了环境保护部门主管，其他相关部门分管的模式：县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染物排放实施统一的监督管理，各级公安、交通、铁道、渔业管理等部门则根据各自的职责对机动车船污染大气实施监督管理。其中，我国围绕着环保主管部门和公安机关所制定的相关配套性立法较多（如《汽车排气污染监督管理办法》），两者的大气环境监督管理职责较为明确。与之相比，关于交通、铁道、渔业等其他部门的相关配套性立法却严重缺失，这些机构的大气环境监督管理职责还较为抽象。由于环境保护部门和其他具有环境保护职能的部门都属于县级或以上人民政府的职能部门，行政级别往往相同，不存在领导与被领导的关系，立法对相关部门的环保职责规定不清，往往会引发有利则争、无利则相互推诿的现象，管理体制弊病较多。建议应尽快完善相关立法，确立环境保护主管部门在大气污染防治领域的领导地位，并明晰交通、铁道、渔业等部门在相关领域的具体职责，使得相关部门在处理像雾霾天气这样的大气污染事件时能够各司其职，快速应对。

　　第三，完善相关措施。为了及时有效治理雾霾天气，相关法律措施需要尽快加以完善。一方面，创设新措施。可考虑将区域联合控制法定化，突破环境治理的地域限制，在PM值较高的华北、华东、华中等重点区域率先实施区域联合控制，在核算区域生态环境容量的基础上，以区域内的产业布局、能源构成、气候规律等特点为据，合理分配减排任务，统一实施有针对性的治理措施。此外，还可以考虑将排放权交易机制引入到可入肺颗粒物的防治领域，用这一基于数量控制的市场机制，激励企业改进治理技术、减少化石燃料使用，逐步削减可入肺颗粒物的排放量。另一方面，改进相关措施。可考虑将总量控制的调控对象扩大到可入肺颗粒物、调控范围从“两控区”及尚未达到大气环境质量标准的区域扩展到全国区域、调控依据从目标总量尽快转变为容量总量；提高大气污染物排放标准，从源头控制可入肺颗粒物排放；提高排污费征收标准，内化可入肺颗粒物排放的外部成本；加强对可入肺颗粒物超标排放的处罚力度，增加违法排放的成本；完善PM值监测标准，使国内标准与国际标准相统一；拓宽大气环境质量信息公开的渠道及范围，加强社会监督等。

　　（作者单位：工信部国际经济技术合作中心 WTO与法律研究中心）