内容提要: 依据我国刑法规定，认定主犯的关键在于主要作用的评价。要注重从客观上进行判断，一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为，就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配，重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时，要以共犯人的行为表现与分工为基础，把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来，融合分工分类法和作用分类法的优势。
主犯作为共同犯罪人的种类之一，是共同犯罪的主要实施者，也是共同犯罪的刑事责任的主要承担者，是社会危害性和人身危险性最大的共同犯罪人。与主犯在共同犯罪中的重要地位相比，我国刑法理论对主犯的研究还比较薄弱，尤其是对主犯的认定并没有展开深入的探讨，直接影响司法实践的发展与司法水平的提升。基于这种考虑，本文从考察国外刑法关于主犯（正犯）的认定着手，对我国刑法中主犯的认定进行探讨，借以推动主犯理论以及司法实践的发展与完善。
一、国外刑法认定主犯的标准与学说
（一）大陆法系国家刑法区分正犯与共犯的标准与学说
在大陆法系刑法中，正犯是共同犯罪中的主要角色，与我国刑法中的主犯非常相似。与正犯相对应的共犯，包括教唆犯和帮助犯（从犯）。正犯与共犯的区分，对我们界定主犯具有重要的参考意义。如何区分正犯与共犯，在大陆法系刑法理论中主要有以下学说：
1.主观理论
主观理论以因果关系理论中的条件说为基础，认为对结果设定条件的人，都是对结果设定原因的人，所有的条件都是原因，所有的条件均属等价，故从因果关系的角度来看，不可能区分正犯与共犯，只能从行为人的主观方面寻求二者的区别。其中，目的说认为，为了实现自己的目的或者为了自己的利益而实施行为的，是正犯；为了实现他人的目的或者为了他人的利益而实施行为的，是共犯。故意说认为，以自己行为的意思而实施犯罪行为的，是正犯；以加担行为的意思而实施行为的，是共犯。
主观理论重视正犯的主观意思内容对犯罪行为的影响，应当说有一定的意义。但是，这一学说存在明显的缺陷，忽视了刑法明文规定的犯罪构成要件多是从客观方面加以描述与界定，与犯罪构成要件的结构原则不相符合。因此，主观理论的观点并不可取［1］。
2.客观理论
客观说分为形式客观说与实质客观说。形式的客观说认为，正犯是指自己实行一部分或全部符合构成要件行为之人；共犯是指经由教唆行为、帮助行为对正犯的实行行为进行加担，参与实现不法构成要件之人。这一理论面临的最大难题是无法解释间接正犯，因为间接正犯居于幕后，在形式客观层面上无法将其幕后利用行为工具的行为，评价为正犯的构成要件该当行为。实质的客观说是为了克服形式的客观说的不足而产生的学说。实质的客观说认为，形式的客观说一方面强调构成要件所具有的定型性，另一方面又扩张构成要件，或者从整体上认定构成要件符合性，这是自相矛盾的，而且使构成要件的定型性丧失意义。因此，应当用实质的观点即行为的危险性以及行为与结果之间因果关系的方式与程度考察正犯与共犯的区别。其中，重要作用说认为，从实质上看，对结果的发生起重要作用的就是正犯，反之则是共犯。必要性说认为，对于犯罪事实属于不可或缺的加功者，就是正犯，其余皆是共犯［2］316-318。
3．犯罪事实支配理论
犯罪事实支配理论认为，正犯系犯罪事实的核心角色或者关键人物，引领、支配整个犯罪事实的进程，而共犯则是边缘角色或者次要人物，对犯罪事实进程并不具有支配性，而只是参与犯罪的进程。正犯对犯罪事实的支配主要包括三种情形：一是作为行为支配的直接正犯。亲自实施某种构成要件行为之人，能够独立地、自由地支配犯罪事实，毫无例外地是正犯。二是作为意志支配的间接正犯。通过利用他人（构成要件行为中介者）并将其工具化（用作“工具”）而间接（作为“幕后者”）支配事件过程的方式，让他人为自己的目标出力，以实现不法之构成要件。三是作为功能性犯罪事实支配的共同正犯。共同正犯是通过分工实施而实现构成要件。共同正犯的支配来自于其在实施中的功能，他承担了对实现犯罪计划而言是实质性的，并且通过其实施的部分构成要件行为而使其对整体事件的支配成为可能的任务。譬如，甲制定犯罪计划，邀请乙参加并具体实施，乙同意的话，就形成了共同的犯罪计划。即使后来甲并没有具体实施犯罪实行行为，也应当作为正犯对待［3］。
综览大陆法系区分正犯与共犯的各种学说，对于正犯的判断，形式上的犯罪构成要件该当性的评价具有重要意义，但越来越重视行为人在共同犯罪中的作用可以说是一个趋势，重要作用说与犯罪事实支配理论现在分别是日本与德国刑法理论的通说就是明证。正如有的学者所言，根据行为控制理论，正犯成立的关键不在于行为人多大程度上直接通过自己的行为实现了该犯罪的全部构成要件，而在于他的行为对于犯罪构成要件的全部实现是否产生了决定性或重大的作用。在这个意义上，普通法系在理论上将共犯分为主犯（principal offenders）与从犯（secondary parties）两类是行为控制理论更为逻辑的结论［4］。
（二）英美法系国家刑法区分主犯与从犯的标准与学说
在英美法系国家，认定主犯的标准随着立法的变化也不断发展。在上世纪60年代以前，通行普通法中的四分法，把共同犯罪人分为一级主犯、二级主犯、事前从犯与事后从犯。这里的一级主犯与我国刑法中的实行犯类似，是指自己实行或者假手第三人实行犯罪行为的人。二级主犯是指在犯罪现场帮助和教唆一级主犯的犯罪人。“在犯罪现场”的要求，是其与事前从犯最大的区别。在英国，《1967年刑事法令》（Criminal Law Act 1967）颁布后，英国刑法直接将共同犯罪人分为两类：主犯（Principal）和从犯（Accessory）。所谓主犯，即原普通法上的一级主犯，是指犯罪行为的直接实施者，其行为产生犯罪结果的共同犯罪人［5］。在美国，自20世纪60年代开始，以《模范刑法典》为里程碑，打了传统的共犯承担责任的从属方式，采取了共犯独立原则，把共同犯罪人分为实行犯（perpetrator，普通法上的一级主犯）和同谋犯（accomplices，普通法上的二级主犯与事前从犯），而不再用主犯（principal）和从犯（accessory）这类字样。《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分，规定：“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的，都按主犯处罚”{1}。
从英美刑法的现状可以看出，他们的主犯概念非常类似于我国刑法中的实行犯，是指实行具体的犯罪行为并导致犯罪结果产生的共同犯罪人。这里需要注意的是，在英美法系国家，主犯的认定标准在于行为人是否实施了具体的犯罪行为，同时，也要注意主犯在共同犯罪中的地位，刑法理论一般认为，主犯是共同犯罪中的关键角色，在共同犯罪中具有重要的法律地位。正如有学者指出，一级主犯是实际的犯罪者，其犯罪动机是导致犯罪行为发生的最终的可责的精神原因［6］。
二、我国刑法认定主犯的标准与学说
我国刑法第26条第1款规定：“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。”学界基于这一规定，各自展开了对主犯的阐述，归纳起来主要有以下几种观点：
第一种认为，主犯分为两种：犯罪集团的首要分子和其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子，后者相对于犯罪集团的首要分子，又称为其他主犯或首要分子以外的主犯，具体包括在犯罪集团中起主要作用的犯罪分子、在一般共同犯罪中起主要作用的犯罪分子以及在聚众犯罪中起主要作用的犯罪分子。具体表现为在犯罪集团中特别卖力地进行犯罪活动，或者在犯罪集团中直接实行犯罪、罪行重大，或者在共同犯罪中直接造成严重危害后果［7］。这也是我国通说的观点。
第二种认为，主犯包括两类：一是组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子；二是其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子。其中，组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子，就是犯罪集团的首要分子；在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子，是指除犯罪集团的首要分子以外的在共同犯罪中对共同犯罪的形成、实施与完成起决定或重要作用的犯罪分子。犯罪分子是否起主要作用，应从主客观方面进行综合判断：一方面要考察犯罪分子对共同犯罪故意的形成起何种作用；另一方面要分析犯罪分子实施了哪些具体犯罪行为，对结果的发生起什么作用［2］356-357。
第三种认为，我国刑法对共同犯罪人的分类，是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为主要标准的，同时涵括了在共同犯罪中的分工情况，主犯也是如此。根据我国刑法的规定，组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的组织犯是主犯的一种，除此以外，在共同犯罪中起主要作用的是主犯。而且，组织犯虽然是按分工分类的结果，但分工与作用并非毫无关系。在一定情况下，分工情况反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用。以组织犯为例，他在集团犯罪中的分工是进行组织、领导，这种分工就表明他在共同犯罪中必然起主要作用。因此，我国刑法将组织犯归入主犯，纳入以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准的分类体系，是完全正确的，即我国刑法关于共犯人的分类仍然是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准衡量的结果。由此可以得出结论，在共同犯罪中起主要作用，是主犯的本质特征［8］。
第四种观点主要从具体评价“主要作用”着手，譬如有学者认为共同犯罪中各共犯的行为构成一个整体，共同导致共同犯罪结果。对结果的原因力的大小是判断共犯主从的惟一标准，也是决定各共犯刑事责任的标准［9］。还有学者认为，行为人在共同犯罪中所起作用的大小，是区分主从犯的唯一标准，具体的衡量因素是行为人在共同犯罪中所处的地位、实际参与程度、对危害结果的原因力的大小、对赃物的控制程度等等［10］。
综览上述观点，笔者认为各自都具有相当的合理性，体现了学界在主犯界定方面的努力。第一种观点从我国刑法关于主犯的规定出发，明确了主犯的两种类型，并列举了司法实践中一些常见的主犯类型，对认定主犯具有一定的帮助。但是这种列举很明显是难以穷尽的，而且，在评价主犯时并没有对主要作用做出明确的阐释，因此，尽管这种观点是我国的通说，但实际上合理性最小。相对来说，第二、三、四种观点具有更大的合理性。第二种提出要从主客观两个方面评价和判断主要作用；第三种观点认为主要作用的评价离不开共犯人的分工，在一定情况下，分工反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用；第四种观点认为要把主要作用具体化，不同共犯人的犯罪行为对结果的原因力大小是判断主犯的唯一标准。
三、主要作用的评价路径
在借鉴国外刑法认定主犯（正犯）的有益经验的基础上，笔者认为，认定主犯的关键是主要作用的评价，具体来说，要注重从客观上进行判断：一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为，就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配，重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时，要以共犯人的行为表现与分工为基础，把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来，融合分工分类法和作用分类法的优势。
第一，要正确认识“主要作用”的含义。所谓作用，是指一事物对另一事物产生的影响以及效果。这种影响和效果应当是一种客观上的判断{2}，具体到主犯的作用，主要包括两点：一是主犯行为对犯罪结果以及犯罪目的实现的因果作用，二是主犯对犯罪过程的影响，对其他犯罪人的影响。我国刑法理论认为，共同犯罪的因果关系具有双重性，即整体性和独立性。所谓整体性，是指所有共犯的行为看作一个整体，这个整体与共同结果之间的因果关系，称为大的因果关系。所谓独立性，是指每个共犯各自的行为与所产生的结果之间的因果关系，即小因果关系，既具有独立性，又是大因果关系的一部分，而具有整体性［11］。这些小的因果关系都是犯罪结果发生的原因，但是它们的作用力并不是等同的，而是有大小之分的，这种作用力的大小就是我们区分主犯与从犯的根据。作用力大的，就说明在共同犯罪中起主要作用，应当作为主犯对待；作用力小的，就说明在共同犯罪中起次要作用，应当作为从犯对待。日本刑法学家牧野英一指出，因果关系适用于共同犯罪，表现为两种情况：一是因果关系的延长，二是因果关系的扩张。教唆犯教唆他人犯罪，从犯帮助他人犯罪，其因果关系的特点是：教唆行为、帮助行为是因，他人产生犯意或便于实施犯罪是果；他人实施犯罪是因，犯罪结果发生是果。其因果关系表现为延长的形式。数人共同实行犯罪，其因果关系的特点是：数人的共同实行行为是因，犯罪结果是果。即使只是其中一人的行为造成犯罪结果发生，数人的共同实行行为都是造成犯罪结果的原因。其因果关系表现为扩张的形式{3}。牧野英一的论证并没有明确教唆犯、帮助犯和正犯（实行犯）原因的等级，但是，从共同犯罪分工的角度来看，实行犯的实行行为直接导致犯罪结果的发生；教唆犯以及帮助犯都是通过实行犯来施加影响的。既然如此，从原因力上讲，实行犯是犯罪结果产生的主要原因应当说是没什么可以怀疑的，既然是主要原因，当然对实行犯就应当作为主犯看待。教唆犯是教唆他人犯罪的人，即让他人产生犯意进而实施犯罪。在教唆实行犯的场合，教唆犯可以说是共同犯罪的发起者，是产生犯罪结果和实现犯罪目的的主要原因，也应当作为主犯看待。这也是我国刑法理论一般把教唆犯作为主犯看待的原因。在组织犯的场合，组织犯组织、领导、策划或者指挥共同犯罪的实施，当然是犯罪结果产生以及犯罪目的实现的主要原因，应当作为主犯看待。而帮助犯既不是共同犯罪的发起者，也不是犯罪结果和犯罪目的的实现者，它只是为犯罪结果的实现提供了一定的便利条件，可以说在共同犯罪中起的只是一种次要作用，应当作为从犯对待。
第二，要注意领会刑法关于主犯的规定。我国刑法第26条第一款规定：“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的，是主犯。”刑法第29条规定：“教唆他人犯罪的，应当按照他在共同犯罪中的作用处罚。”通说认为，我国刑法对共犯人的划分采取了混合分类法，即以作用分类法为主，兼采分工分类法。而且，在评价主要作用时，共犯人的分工与作用并非没有关系。在一定情况下，分工情况反映了行为人在共同犯罪中的作用。以组织犯为例，他在犯罪集团中的分工是组织、领导，这种分工就表明他在共同犯罪中必然起着主要作用。因此，我国刑法将组织犯归入主犯，纳入以行为人在共同犯罪中的作用为标准的分类体系，是完全正确的。刑法典明确规定把组织犯作为主犯看待，是以行为人在共同犯罪中的作用为标准划分共犯人种类的立法体现。
第三，要注意借鉴国外区分主犯（正犯）与从犯标准的合理因素。在外国刑法中，与我国主犯类似的共犯人种类有大陆法系的正犯与英美法系的主犯概念。与我国界定主犯的“主要作用”标准不同，外国刑法在把握正犯与主犯概念时，主要是从共同犯罪人的分工或行为表现着手的。譬如，在欧陆刑法中，正犯是按照共同犯罪人的分工或者行为的表现形式所做的划分，与教唆犯、帮助犯（从犯）相对应。在英美法系国家，主犯（一级主犯）是指实施具体的犯罪行为，并且直接导致危害结果产生的人。这种把握主犯或正犯的好处非常明显，能够容易判断主犯或正犯，满足罪刑法定原则的要求。而且，在正犯与主犯概念发展的过程中，考虑到从形式上把握正犯与主犯不利于量刑的不足以及国民将正犯作为最恶劣的犯罪形态的法感情，德、日等国放弃了严格的形式的客观说，日益根据犯罪人在共同犯罪中的作用大小划分正犯的范围，吸收了作用分类有利于量刑的优势。在德国，重视行为的“支配作用”的评价；在日本，重视行为“重要作用”的把握{4}。在英国和美国，尽管有取消区分主、从犯的趋势，譬如美国《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分，规定：“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的，都按主犯处罚。”但是，实行犯（perpetrator）仍然被看作共同犯罪的核心角色。综上，笔者认为，在把握“主要作用”的标准来认定主犯时，我们应当借鉴国外刑法的合理内容，要注重对于犯罪行为方式的评价，重视实行犯在共同犯罪中的地位，融合作用分类法和分工分类法在评价共同犯罪人中的优势。
【注释】
作者简介：袁建伟（1979－），男，安徽涡阳人，讲师，法学博士，从事中国刑法学研究；杨开江（1965－），男，安徽蚌埠人，副检察长，法学博士，从事中国刑法学研究。
{1}参见储槐植著：《美国刑法》，北京大学出版社1996年版，第101页。帮助者和唆使者按照主犯处罚，其中心意思就是他们的刑事责任不从属于实行者（传统意义上的主犯），既然在责任上是独立的，当然就无须再区分主从，都按主要者处罚。
{2}笔者认为，在这方面，一定要注意清除“主客观相统一原则”理解上的误区。刑法上的主观应当是行为人主观的心理态度及其内容，犯意的形成并非是主观方面的内容，而是一种客观事实。譬如说，教唆犯唆使他人产生犯意，这其实是一种典型的客观事实，而非主观心理。当然，因为犯罪故意是主观方面的内容，因此，从主观角度方面理解故意的形成也并非不可，但是要注意具体的区别。
{3}参见陈兴良著：《共同犯罪论》（第二版），中国人民大学出版社2006年版，第251-252页。此处需要说明的是，我国刑法第29条第2款规定，如果被教唆的人没有犯被教唆的罪，对于教唆犯，可以从轻或者减轻处罚。对于这种情形下的教唆犯，因果关系的延长理论是不适用的。通说的观点认为，这种类型下的教唆犯，实际上并未造成危害结果，或者虽然造成了危害结果，但与教唆犯的教唆行为没有因果关系。参见马克昌主编：《犯罪通论》，武汉大学出版社1999年版，第564页。通说的这种观点，可以说是一种典型的主观论罪的观念。没有危害结果或者与危害结果没有因果关系，怎么能上升到犯罪并动用刑法的程度，值得反思。
{4}这里需要指出的是，德、日刑法的这种变化，目的是为了把某些表面上看来没有实行犯罪客观构成要件行为但又在共同犯罪中起主要作用的共犯人纳入到正犯的范围里面，而不是否定实行犯罪客观构成要件行为的重要意义。也就是说，从形式上判断，如果一个犯罪人实施了犯罪客观构成要件的行为，仍然应当作为正犯看待。具体到我国刑法，实行犯无论如何都应当作为主犯对待。
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攀枝花市人民政府办公室关于印发《攀枝花市金融生态环境建设评价试行办法》的通知
四川省攀枝花市人民政府办公室
攀枝花市人民政府办公室关于印发《攀枝花市金融生态环境建设评价试行办法》的通知
攀办发〔2006〕48号
各县（区）人民政府、市政府各部门、市级各金融机构、担保公司：
为进一步加强我市金融生态环境建设考核、评价，按照攀枝花市人民政府办公室《关于加强攀枝花市金融生态环境建设的意见》（攀办函〔2005〕160号）文件有关精神，现将《攀枝花市金融生态环境建设评价试行办法》印发你们，请遵照执行。
二○○六年九月四日
攀枝花市金融生态环境建设评价试行办法
第一章 总则
第一条 为深入、持久地推进攀枝花市金融生态环境建设工作，全面、客观地评价攀枝花市的金融生态环境，增强攀枝花对金融资源的吸引力，实现地方经济与金融的共同繁荣，促进攀枝花经济持续、快速、健康发展，特制定攀枝花金融生态环境建设评价办法。
第二条 金融生态环境建设指标包括金融人文发展指标、金融运行环境指标和金融生态修复能力指标等三个指标体系。
第三条 本《办法》中有关指标的评价以定性分析为主，待条件成熟时经修改再采取定量分析与定性分析相结合的方式进行。
第二章 金融人文发展指标评价体系
第四条 金融人文发展指标体系，主要评价社会对金融生态的认知程度，社会对金融业的舆论环境和金融企业思想、文化的凝聚能力、经营发展理念、人才建设等等。该指标由金融生态环境建设认知指标、金融发展观念指标、金融企业凝聚能力指标、管理人员素质指标等四类别组成。
第五条 金融生态环境建设认知指标。主要评价社会公众，包括法人、自然人和行政事业单位，对金融知识和金融政策的了解掌握程度；对金融环境和金融业的看法和评价。以问卷调查方式进行评价。
第六条 金融发展理念指标。主要评价金融企业文化建设与思想观念创新情况；金融机构是否能够按照金融法规的规定定期将有关业务发展、经营管理等信息向社会（含股东）公开进行披露的情况。以走访调查和实地检查方式进行评价。
第七条 金融企业凝聚力指标。主要评价金融机构的收入分配制度、激励与约束机制是否有利于金融机构的健康和可持续发展；金融机构是否形成了市场化的劳动用工机制。以实地调查方式进行评价。
第八条 中高级管理人员素质指标。主要评价金融机构业务骨干的成长率和流失率、高级管理人员的政治素质和业务能力。以统计分析和座谈调查方式进行评价。
第三章 金融运行环境指标体系
第九条 金融运行环境指标体系主要评价社会、地方政府、银行客户对金融运行、发展的影响程度。该指标由宏观经济环境影响指标、地方政府对金融的影响指标、司法环境指标、社会信用环境指标、产业政策环境指标、金融监管环境指标、金融秩序指标、金融救助指标等八个指标类别组成。
第十条 宏观经济环境影响指标。主要评价财政政策、投资政策、招商引资政策，经济可持续发展能力对金融业的影响。以调查分析形式进行评价，重点调查本地财政政策以及财政所发挥的功能对金融业发展是否有正负面的影响；本地投资政策是否能为金融业的发展提供良好的环境和机遇；本地招商引资政策对金融业有何影响；地方经济可持续发展能力状况，其短期利益与长远利益是否兼顾、协调等情况
第十一条 地方政府对金融的影响指标。主要评价各级政府制定支持金融发展的政策措施情况，对即将发生或已经发生的影响金融运行和信贷资产质量的事件能否及时处理；政府及其有关部门自身债务的履行情况等等，以调查分析方式进行监测评价。
第十二条 司法环境指标。主要评价各级法院对涉及金融一般案件的起诉率、结案率、胜诉率、实际执行率；社会公众对法院、公安部门维权职能的满意度，对律师事务所提供法律服务的满意度；对公证机关的满意度。以问卷调查与统计分析相结合方式进行评价。
第十三条 社会信用环境指标。主要评价典型借款人商业性借款违约率；典型法人企业会计制度和会计准则及税法的执行力度；纳税人依法纳税和履行纳税义务的程度及信用状况；下岗失业人员小额担保贷款还款情况；农户小额信用贷款还款情况；典型社会中介机构的诚信水平和服务水平；银行业信贷征信系统归集数据是否及时、完整、准确；金融机构重大违规违法案件发生率；企业逃废银行债务情况等。以统计分析方式进行评价。
第十四条 产业政策环境指标。主要评价本地产业政策是否有利于企业发展、本地骨干企业资产质量状况和改革、发展情况；新增进出口企业情况；金融机构对企业信用等级评定情况；典型骨干企业资产负债率、财务指标情况、企业盈亏情况、企业存贷情况等。以统计和调查分析相结合方式进行评价。
第十五条 金融监管环境指标。主要评价金融监管部门的监管理念、监管方式，监管部门能否处理好教育、预防、惩处的关系，监管环境被金融界的公认程度等。以问卷调查方式进行评价。
第十六条 金融秩序指标。主要评价辖区内非法金融活动、非法社会集资情况。以案件情况进行评价。
第十七条 金融救助指标。主要评价央行、财政对当地金融机构的救助情况。重点评价存款准备金救助情况；紧急再贷款救助情况；当地财政对地方性金融机构的资金和信用救援情况。以统计分析方式进行评价。
第四章 金融生态修复能力指标评价体系
第十八条 金融生态修复能力指标体系。主要评价金融机构抵御外界对金融生态破坏的能力和金融生态受损后的自我修复能力。该指标由防范和处置金融风险能力指标、自我保护能力指标、自我发展潜力指标等三个类别组成。
第十九条 金融机构抗风险能力指标。均以农村信用社为评价对象，主要评价农村信用社的资本充足率、备付金比率、资产流动性比率等。以统计分析方式进行评价。
第二十条 金融机构自我保护能力指标。主要评价金融机构的内部控制制度、内部管理制度和风险防范能力；金融机构是否实行了严格的授权授信管理制度和责任追究制度；金融高级管理人员是否具有良好的风险控制能力；金融机构是否聘请常年法律顾问；财务制度、内部核算和成本控制制度是否建立健全等。以调查统计相结合方式进行评价。
第二十一条 金融机构自我发展潜能指标。主要监测金融机构的效益情况、资产质量和发展潜力；重点评价资产利润率、盈利增长速度、不良贷款率等。以统计分析方式进行评价。
第五章 组织实施
第二十二条 本评价办法由攀枝花市金融生态环境建设领导小组办公室负责组织市级相关部门和金融机构实施。采取定量与定性评价、调查与统计分析相结合的方式进行评价。评价中需要采取确定样本方式进行的，具体样本的选择由办公室确定。
第二十三条 本办法中骨干企业指规模以上的工业企业；典型骨干企业指规模以上工业企业中的样本企业；典型中介机构指代表性的房地产评估公司、会计师事务所、担保公司。
第二十四条 负责评价的部门应在年度末规定时间内写出专题分析评价报告，对相关职能部门开展金融生态环境建设工作中的履职情况和攀枝花金融生态环境的现状作出总体评价，找出存在的问题，提出加快推进金融生态环境建设的工作建议。
第二十五条 本《办法》解释权归攀枝花市金融生态环境建设领导小组。
第二十六条 本《办法》自正式发布之日起实施。
附件：攀枝花市金融生态环境建设监测指标体系及评分标准
附件：
攀枝花市金融生态环境建设评价监测体系及评分标准
攀枝花市金融生态环境建设目标：在攀枝花市委、市政府的统一领导下，力争在3—5年时间内，通过社会各界的共同努力，实现攀枝花市金融生态环境的根本好转；初步建立我市社会信用体系；全市经济金融运行环境进一步改善；金融对经济发展的支持力度进一步增强；金融体系稳健运行；金融资产质量显著提高；银行投放和外来投资良性增长；经济与金融协调发展的目标。
本指标体系将影响金融生态环境的因素概括为金融人文发展指标、金融运行环境指标、金融生态修复能力指标等三个指标评价体系，通过定性、定量和问卷三种方式结合予以考评，实行100分制评分，扣分以各小项下分值扣完为止，不加扣分。
一、金融人文发展评价指标（15分）
（一）信贷投放与经济发展实现和谐增长。到2010年末，各项贷款总量增长速度达到或者超过GDP增长速度。城乡居民收入显著增加。（7分）
评分标准：本项经定性、统计报表数据、问卷综合测评，贷款增速与GDP增速相适应的（增长速度达到或者超过GDP增长速度）不扣分。增速在80%（含80%）—98%的扣0.5分，增速在60%—79%的扣1分，增速在40%—59%的扣3分，增速在40%以下不得分。
（二）金融知识普及程度较高，社会公众关心、了解国家金融政策，对金融业提供的金融服务印象良好。（2分）
评分标准：本项经问卷调查综合测评。金融知识普及率达到80%以上（含80%）不扣分，在61%—79%之间扣0.5分，在59%以下扣1分。问卷中80%以上群众对金融服务反映良好以上的不扣分，反映一般的扣0.5分，反映不好的扣1分。
（三）金融文化建设成效显著，金融机构业务经营信息披露真实、透明。（2分）
评分标准：本项经问卷调查综合测评。信息披露不透明不真实扣0.5—1分。
（四）金融企业的凝聚力不断增强，内控制度健全，完全具备可持续健康发展能力。（2分）
评分标准：本项经定性、问卷调查综合测评。可持续发展能力弱扣0.5—1分。
（五）金融机构管理人员政治素质高、业务能力显著增强。（2分）
评分标准：本项经定性、问卷综合测评，金融机构中、高级管理人员素质不高扣0.5分。
二、金融运行环境评价指标体系及评分标准（70分）
（一）攀枝花投资、引资、财政、产业政策对金融业健康发展的促进作用不断增强；本地骨干企业资产质量状况良好；政、银、企关系和谐，产业结构和信贷结构进一步优化，保持企业与银行经常往来，信息交换真实、对称。（10分）
评分标准：本项经定性、统计指标、问卷方式，视其地方产业政策对金融的促进程度较显著的不扣分,促进作用不明显的扣0.5—3分；企业生产经营状况没有明显改善的扣0.5—3分；政、银、企关系不够和谐，企业与银行信息交换不够真实、对称的扣0.5—4分。
（二）地方政府出台支持金融发展的相关政策和措施，规范企业改制操作程序，无悬空和逃废银行债务行为；国家公务员信用示范效应显著增强，金融机构贷款履约率达到95%，利息回收率达到100%；不良贷款清理面达到100%，不良贷款清偿率达到90%；政府对所属单位及工作人员在银行的信用状况考核面达到95%。（20分）
评分标准：本项根据定性、定量、统计指标综合评定，各项指标完全达标的不扣分。地方政府未出台支持金融发展的相关政策和措施，未规范企业改制操作程序，有悬空和逃废银行债务行为的扣0.5—5分，其中：有严重逃废银行债务情况发生的扣5分；逐步消化基层政府机构历史举债，年均递减未达到5%的，降幅在80%以上的扣0.5分，降幅在60%—79的%扣1分，降幅在40%—59的%扣2分，降幅在39%以下的扣3分；国家公务员信用示范效应无显著改善扣0.5—1分，金融机构贷款履约率在85%—95%的扣0.5分，贷款履约率在75%—84%的扣1分，贷款履约率在74%以下的扣2分，利息回收率在85%—95%的扣0.5分，利息回收率在84%以下的扣1分；不良贷款清理面未达到100%的扣0.5分，清理面只达到90%以上的扣1分，清理面只达到80%以上的扣1.5分，清理面在79%以下的扣2分。不良贷款清偿率达到90%以上的不扣分，清偿率在80%—89%的扣0.5分，清偿率在70%—79%的扣1分，清偿率在60%—69%的扣1.5分，清偿率在59以下的扣2分；政府对所属单位及工作人员在银行的信用状况考核面达到95%的不扣分，考核面在 90%—95%的扣0.5分，考核面在85%—89%的扣1分，考核面在80%—84%的扣1.5分，考核面在75%—79%的扣2分，考核面在70%—74%的扣2.5分，考核面在65%—69%的扣3分，考核面在64%以下的扣4分。
（三）执法环境良好，金融秩序根本好转。政府及有关部门对金融“三乱”处置率达到100%；金融诉讼执行效率提高，金融案件受理率达到100%，案件审结率达到98%，金融部门胜诉案件执行率达到90%，金融机构寻求司法保护的费用率控制在5%以下。（15分）
评分标准：本项根据定量、统计指标综合评定，各项指标完全达标不扣分。政府及有关部门对金融“三乱”处置率未达到100%的，根据情况扣0.5—5分，其中：发生金融“三乱”造成严重社会影响的扣5分；金融案件受理率未达到100%的，根据情况扣0.5—3分，案件审结率未达到98%以上的，根据情况扣0.5—2，金融部门胜诉案件执行率未达到90%以上的，根据情况扣0.5—3分，金融机构寻求司法保护的费用率未控制在5%以下的，根据情况扣0.5—2分。
（四）信用环境得到显著改善，社会信用程度提升。信用贷款履约率达到95%以上，担保贷款履约率达到98%，假票据处置率达到100%，信用卡恶意透支发生率控制在0.5%以下；全社会信用意识基本普及，农村信用村（镇）覆盖面达到70%，城镇信用社区覆盖面达到60%。（15分）
评分标准：本项根据定性、定量、统计指标综合评定，各项指标完全达标不扣分。信用贷款履约率未达到95%以上，根据情况扣0.5—3分，担保贷款履约率未达到98%以上，根据情况扣0.5—3分，假票据处置率未达到100%的，据情况扣0.5—2分，信用卡恶意透支发生率未控制在0.5%以下的，据情况扣0.5—2分；农村信用村（镇）覆盖面未达到70%以上、城镇信用社区覆盖面达到60%以上的，据情况扣0.5—5分。
（五）中介服务收费规范合理。借款人在各类中介服务机构的费用负担降低20%。实现“诚信中介”，达到无乱收费，无超标准收费，无重复收费。（10分）
评分标准：本项经定性、定量、统计指标、问卷形式综合测评。存在乱收费、超标准收费时视情况扣0.5—10分。
三、金融生态修复能力评价指标体系及评分标准（15分）
（一）金融业抗风险能力明显增强。法人金融机构资本利润率达到10%—15%；金融机构不良贷款比率控制在15%—18%；法人金融机构存贷款比例≤75%，备付金比率≥8%，资产流动性比率≥60%，资本充足率达到8%。（6分）
评定标准：本项根据定量、统计和监管指标综合评定，各项指标完全达标不扣分。法人金融机构资本利润率未达到10%以上的，根据情况扣0.5—2分；金融机构不良贷款比率控制在15%或18%以上的，根据情况扣0.5—2分；法人金融机构存贷款比例超过75%、备付金比率低于8%、资产流动性比率小于60%、资本充足率低于8%的，根据情况扣0.5—2分。
（二）金融机构具备较强的自我保护能力，实行严格的授权授信管理制度及责任追究制，管理制度健全、严密，具备良好的风险防控能力。（5分）
评分标准：本项经定性、检查、问卷形式综合测评，金融机构未实行严格的授权授信管理制度及责任追究制的根据情况扣0.5—2分，内控制度不健全、风险防控能力不强视情况扣0.5—3分。
（三）金融体系稳健运行，政府对金融生态环境建设的重视和支持程度不断提高。（4分）
评分标准：本项经定性、问卷形式综合测评，根据支持程度酌情扣0.5—4分。
四、综合评价
综合测评得分在95分以上，表明攀枝花市金融生态环境好,达到金融生态环境建设总体目标；综合测评得分在85—94分，表明攀枝花市金融生态环境状况较好，基本达到金融生态环境建设目标，对一些较突出的问题进行及时整改；综合测评得分在75—84分，表明攀枝花市金融生态环境状况一般，应进一步加强金融生态环境建设项目相关工作；综合测评得分在65—74分，表明攀枝花市金融生态环境状况较差；综合测评得分在55—64分，表明攀枝花市金融生态环境状况恶化；综合测评得分在50分以下，表明攀枝花市金融生态环境显著恶化。
