国家土地管理局、交通部关于加强公路建设用地计划管理的通知

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试论建立行政首长出庭应诉制度的合法性

目前的法制环境条件下，行政首长出庭应诉具有多方面的现实意义。对于有些地方建立行政首长出庭应诉制度的问题，要看到现象，更要分析问题的本质。立场不同视角不同，认识可能就不同，但应统一于依法认识的维度。
从行政机关的角度讲，行政首长是本部门的第一责任人，应当充分认识行政诉讼的意义，解决好思想认识问题，出庭应诉有利于发现执法的不足，落实违法行政的责任追究，促进执法水平的提高。国务院在《推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关应当做到积极出庭应诉、答辩，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。这与行政诉讼法的规定是一致的。行政诉讼法确立的诉讼代理人制度，赋予了行政首长是否自己出庭应诉有选择权，这类似于行政机关的自由裁量权。只要依法履行了相应的诉讼义务，就是依法应诉。在行政诉讼法律关系中，行政主体是一方当事人的地位，法律在赋予其诉讼权利的同时，也规定了相应的法律义务和法律责任。一些地方政府通过行政领导权制定行政首长出庭应诉制度，侧重的是对依法行政责任落实的总体把握，是政府加强依法行政的自律制度要求。但从具体的诉讼看，用地方行政制度对诉讼法中行政主体依法享有的诉讼权利行使方式进行限制是否合法，是否符合行政法各负其责的原理，领导责任和具体事项的行政责任、法律责任在内涵上是有区别的。具体部门的职权是法律赋予的，相应的责任也是法定的，诉讼的法律责任承担主体是涉诉的行政主体。如果说行政首长的行政职权和领导责任，政府可以在法定的基础上适当调整，但行政主体的行政首长是依据诉讼法享有一方当事人的诉讼权利，政府的干涉能不能看作是当事人对诉讼权利的自愿处分，如果行政首长代表行政主体要求依法保障自身的诉讼权利怎么办。现实中，如果行政首长一概不出庭确实存在一些问题，但不能把出庭应诉简单的看成是一把手工程。对于一些重大典型、社会影响面大的行政案件诉讼，通过一把手亲自出庭，有利于掌握执法中存在的问题，更好的解决问题，落实相关的责任追究。对于一般的行政案件诉讼，一把手可以经过慎重研究后依法聘请代理人到庭.因为一把手对争议事实和法律规定的了解可能不如分管的领导、执法人员、律师。由于行政机关事先了解事情的原委、性质，会考虑用最佳人选组合应对诉讼。行政机关的首长负责制是全面负总责，是第一责任人，内部还有职责分工，还有其他直接责任人。不管应诉的行政主体如何处理面对的诉讼，责任都由它来承担，不是直接由政府承担。因此，对一把手出庭的问题，既要分析解决不愿意出庭背后的认识问题，也要尊重法律赋于一把手的行政权力和行政机关自身权力运做的规律特点。从制度的定位讲，可以有条件的提倡行政首长出庭，不宜把这一制度刚性化。出庭应诉与行政首长的职责具有一致性，但与行政机关的内部职责分工以及责任的承担也会有冲突。对于“一把手出庭”的提法，不宜过份拔高，高了就有点人治的味道，不能离了一把手，什么也办不了。作为行政首长出上几次庭，对个人的法制意识可能会有所促进，但不是根本措施。重要的不是行政首长是否必须出庭，而是要高度重视面对的行政诉讼，依法解决好纠纷，是为了少当被告。目前党政分开的改革还没有完全到位，可能也存在党政责任不分的问题。作为行政机关来说，关键还是提高行政首长和执法队伍的法律素质，树立执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的现代执法理念。
从审判机关的角度看，行政审判在法制环境方面存在着受理难、审理难、执行难的问题，如果有行政机关的大力配合，减少一些不当干扰，使司法审查的他律机制和行政机关的自律机制能很好的结合，无疑能更好的发挥司法审查具有维护和监督的双重功能。间接配合源自政府，但政府不得干涉行政审判，政府制定制度不宜直接介入到诉讼法律关系中，因为政府不是行政诉讼法律关系的主体；直接配合源自应诉的行政主体，所谓配合就是依法行使诉讼权利履行诉讼义务和责任，审判机关有权在行政主体不履行判决时向上级有关部门发出司法建议。合法的行政行为有时也会引起诉讼，这时司法权力对行政权力是一种加强的确认。但行政诉讼主要针对的是违法的行政行为，原告起诉启动行政诉讼之后，宏观的说就是审判权力对行政权力行政行为运做的纠正。权力对权力的监督都具有对抗性的一面，有的行政机关采取不当手段脱离了依法的轨道，出现行政权力与司法权力、权力与法律、人治与法治的较量，审判机关就要靠职权主义的审理模式、公正的判决和司法强制力，保障原告的合法权益，维护法律的尊严。诉讼代理人制度是为了双方当事人更好的维护自身利益，作为审判机关理应平等保障，这是法律对审判机关的要求，这样才符合程序公正的要求。现实的看，行政审判的诸多困难不是行政首长出不出庭所能解决的，认识不到位出庭也是形式。对于行政首长出庭这一行政制度，需要从不同的法制视角进行探讨整合全面的认识它。
建议法院与政府联合设立灵活的行政首长旁听制度，精选案例，注重实效，为行政首长开辟各取所需的法制课堂，对涉诉的行政首长也可以建议旁听，以此推动行政首长自愿出庭应诉。相信依法行政与行政审判会形成更好的良性互动的新局面。

东营市市人大内司委 商平度 0546-8331998
13562258351



河南省人大常委会


河南省档案管理条例

（２００２年３月２７日河南省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）


河南省人民代表大会常务委员会公告
第４７号
　　《河南省档案管理条例》已经河南省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于２００２年３月２７日审议通过，现予公布，自２００２年６月１日起施行。
　　 河南省人民代表大会常务委员会
　　 ２００２年３月２７日
第一章　总则
　　第一条　根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《档案法实施办法》）以及国家有关规定，结合我省实际，制定本条例。
　　第二条　本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民，应当遵守档案管理法律、法规和本条例，履行保护档案的义务。
　　第三条　县级以上人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业建设列入国民经济和社会发展计划，按照国家规定建立健全档案机构，确定人员编制，建设档案馆库等设施，将档案事业和重点档案保护、抢救、征集、征购所需经费，列入本级财政预算。
　　机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当加强对本单位档案工作的领导，保障档案工作依法开展。
　　第四条　在档案工作中做出显著成绩及向国家捐赠重要、珍贵档案的单位和个人，由各级人民政府或档案行政管理部门、有关主管部门给予表彰和奖励。
第二章　档案机构及其职责
　　第五条　省档案行政管理部门主管全省档案事业，对全省的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。
　　省辖市、县（市、区）档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。
　　乡、民族乡、镇人民政府以及街道办事处对所属单位及辖区内的村民委员会或居民委员会的档案工作实行指导，并指定档案工作人员负责管理本机关的档案。
　　第六条　省、省辖市、县（市、区）设置国家档案馆，负责征集、接收、整理和保管本行政区域内各种门类的档案，并为社会利用档案资源提供服务。
　　第七条　机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或档案工作人员，负责管理本单位的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。
　　档案机构的设立、变更和撤销，应当向档案行政管理部门备案。
　　第八条　档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备档案专业知识并经考核取得岗位资格证书。
第三章　档案的管理
　　第九条　各级国家档案馆应当及时收集国家领导人到本地视察工作形成的档案材料和对国家、社会作出重大贡献的个人档案材料，并注意收集本行政区域内反映风土人情、名优特产的档案材料。
　　第十条　反映本行政区域内重大政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动形成的档案以及对反映、记载本行政区域内的重大天文、地理等自然现象的档案，由同级档案行政管理部门按规定接收和保管。举办上述各类活动，主办和参与组织的单位档案工作人员应当及时收集、整理活动形成的档案。活动结束后六十日内，主办单位应当到档案行政管理部门办理档案备案手续。
　　第十一条　机关、团体、事业单位、大中型企业和其他组织，应当自成立之日或注册之日起六十日内，到档案行政管理部门办理档案管理登记手续。终止活动的，应按照国家有关规定妥善处理其保管的档案，并办理档案管理注销登记手续。
　　第十二条　重点建设项目和重大科学技术研究项目应当建立档案。在其竣工验收或鉴定时，应当由同级档案行政管理部门会同项目主管部门或项目单位对项目档案进行验收。国家对档案的验收、鉴定有特殊规定的，从其规定。
　　第十三条　国有单位的档案归国家所有，应当列入国有资产管理的范围。
　　国有企业事业单位转变所有制性质的，其档案处置按照国家有关规定执行。
　　第十四条　国有企业与外商合资、合作经营的，合资、合作前的档案属于国家所有；合资、合作经营后的档案应当另立全宗；终止合同后，其档案的保存和使用，按照双方协议执行。国家另有规定的，从其规定。
　　第十五条　集体企业、私营企业、股份制企业、股份合作制企业和外商投资企业的档案工作是国家档案工作的组成部分。其档案属企业所有，受国家法律保护。经协商同意，各级国家档案馆可以接收上述企业具有重要保存价值的档案进馆。
　　第十六条　机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照下列规定向有关的国家档案馆移交档案：
　　（一）属于省级、省辖市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满二十年即向同级国家档案馆移交；
　　（二）属于县（市、区）级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满十年即向同级国家档案馆移交；
　　（三）属于专门、部门、企业档案馆接收范围的档案移交期限，由其主管部门确定。属于永久保存的档案，在专门、部门、企业档案馆保存满三十年，向同级国家档案馆移交。国家另有规定的，从其规定。
　　因特殊情况需变更向国家档案馆移交档案期限的，须经档案行政管理部门同意。对向国家档案馆移交档案的范围和技术要求有异议的，由同级档案行政管理部门协调处理和决定。
　　第十七条　机关、团体、企业事业单位和其他组织应当将本单位编印出版的报刊、文集以及志书、年鉴、大事记、组织史、政策法规汇编等按期归档，并送同级国家档案馆。
　　第十八条　省有关业务主管部门制订的本系统专业档案具体管理制度和办法，应当经省档案行政管理部门同意后组织实施。
　　第十九条　各级各类档案馆和机关、团体、企业事业单位、其他组织的档案机构，应当建立健全科学的档案管理制度，采取有效措施，防止档案损毁、散失和泄密，确保档案的完整与安全。对重要、珍贵的档案应当采取特殊的保护措施，进行重点保护。
　　第二十条　各级档案馆应当根据需要，逐步配备适应档案管理现代化的设备。
　　机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案管理参照前款规定执行。
　　第二十一条　对档案保存价值和保管期限的确定，以及销毁失去保存价值的档案，必须按照国家档案行政管理部门规定的程序和方法进行，严禁擅自销毁档案。
　　档案密级的变更和解密，依照保密法律、法规规定办理。
　　第二十二条　各级国家档案馆可以向社会征集、征购对国家和社会具有保存价值的档案，鼓励集体、个人自愿捐赠档案或将档案寄存、委托国家档案馆代管。对于散存在社会上和境外的重要历史档案，档案行政管理部门可以申请专项经费征集、征购。
　　第二十三条　属于国家所有的档案，任何组织和个人都不得出卖。
　　属于集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管；向各级国家档案馆以外的任何单位出卖、转让、赠送档案，以及向国内外单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件，必须严格遵守《档案法》和国家有关规定。
　　第二十四条　属于国家禁止出境的档案不得出境。
　　属于国家允许出境的档案，单位或个人需要携带、运输或邮寄出境的，应当提前三十日向当地档案行政管理部门或主管部门申请，经省档案行政管理部门审查批准或根据规定报国家档案行政管理部门批准。
　　第二十五条　从事档案鉴定、评估、咨询等中介服务机构，必须经省档案行政管理部门进行资格认定。
第四章　档案的公布和利用
　　第二十六条　各级国家档案馆保存的档案，应当按照《档案法》的规定分期分批向社会开放。对属于开放范围的档案应当逐件鉴定、审定。对难以确定开放、控制使用的档案，应当报上级档案行政管理部门审定。
　　第二十七条　中国公民和组织持合法证明，可以利用已经开放的档案，档案馆应当提供便利。中国公民和组织利用档案馆保存的未开放的档案，须经档案馆同意，必要时报请上级机关审查批准；利用其他单位所有的档案，须经该单位同意。
　　第二十八条　各级国家档案馆未开放的档案，需要向社会公布的，须报请同级档案行政管理部门同意，必要时报请同级人民政府批准。部门、专门、企业事业单位档案馆保存的未开放的档案，需要向社会公布的，由其归属的县级以上业务主管部门批准。
　　涉及知识产权方面档案的利用、公布，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定。
　　非国有单位和个人在档案馆寄存、代管的档案，需要向社会公布或者提供利用的，应当征得档案所有者的同意。
　　第二十九条　省国家档案馆应当逐步建立并完善全省性的档案资料目录体系，为利用者提供检索服务。各级各类档案馆、档案机构应当按照有关规定向省国家档案馆报送档案资料目录。
　　第三十条　各级各类国家档案馆提供社会利用档案的，按照国家的有关规定收费。
　　单位和个人利用其移交、捐赠、寄存、委托代管的档案，档案馆应当无偿提供。
第五章　法律责任
　　第三十一条　违反本条例的行为，《档案法》和《档案法实施办法》已有处理规定的，依照国家规定执行。
　　第三十二条　违反本条例有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门责令限期改正；对拒不改正的，由有关主管部门对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分：
　　（一）不按规定建立档案管理制度的；
　　（二）不按规定办理档案登记的；
　　（三）不按规定办理重大活动档案管理备案手续的；
　　（四）不按规定向档案行政管理部门报送应当重点收集和保管的档案目录的；
　　（五）拒绝接受档案行政管理部门监督检查或者拒不改正违规行为的；
　　（六）未经资格认定从事档案中介服务的。
　　第三十三条　在利用机关、团体、企业事业单位、其他组织的档案机构的档案中，损毁、丢失和擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案，以及涂改、伪造档案的，由县级以上档案行政管理部门按照《档案法》第二十四条第二款的规定予以处罚。
　　第三十四条　违反本条例造成档案损失，能够确定档案损失价值的，按照档案损失价值予以赔偿；不能够确定档案损失价值的，由县级以上档案行政管理部门组织档案专家、鉴定人员评估确定后予以赔偿。
　　第三十五条　档案行政管理部门工作人员有下列行为之一的，由其所在部门或者上级主管部门视情节轻重给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不依法进行审批的；
　　（二）不依法进行鉴定和验收的；
　　（三）不按照规定进行档案行政执法的；
　　（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第六章　附则
　　第三十六条　本条例自２００２年６月１日起施行。