关于印发《潮州市人民政府工作规则》的通知
广东省潮州市人民政府
关于印发《潮州市人民政府工作规则》的通知
各县、区人民政府，枫溪区管委会，市府直属各单位：
《潮州市人民政府工作规则》已经2005年10月21日召开的市政府第6次常务会议修订通过，现予印发。
二○○五年十月二十一日
潮州市人民政府工作规则
(2005年10月21日市政府常务会议修订通过)
第一章 总 则
一、为进一步规范市人民政府工作程序，提高办事效率和决策水平，推进依法行政，根据有关法律、法规和《广东省人民政府工作规则》，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，努力提高政府行政能力和管理水平，全面履行政府职能，实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。
三、市政府组成人员要认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，忠于职守，服从命令，顾全大局，努力做到政治坚定、团结实干、开拓创新、廉洁勤政，全心全意为人民服务。发扬“自信自强、坦诚务实、团结拼搏、敢为人先”的时代精神，围绕“建设好广东‘东大门’，构建潮州发展新格局”的思路，积极开展工作。
四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，深入实际，深入基层，了解实情，多办实事，提高行政效能，切实贯彻市政府各项工作部署。
第二章 组成人员职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长、市政府各局局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定，做到既体现行政分工负责制，又体现民主集中制。
八、副市长按分工负责处理分管工作，重大事项报市长决策。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
九、秘书长协助市长处理安排市政府的日常工作；副秘书长按工作分工，协助副市长协调处理分管工作。
十、市长出国访问期间，由市长指定负责常务工作的副市长代行市长职务。
十一、市政府各局局长负责本部门的工作。
市审计局在市长和省审计厅双重领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
市政府各部门必须认真履行工作职能。凡属职责范围内的工作，应积极主动完成；工作有交叉的，主管部门应主动与有关部门协商，有关部门应积极配合；各部门都要自觉服从全局利益，协力完成各项工作任务。
第三章全面履行政府职能
十二、市政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、全面贯彻党中央、国务院和省委、省政府关于宏观调控的决策和部署，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，加快发展对外经济贸易，加强区域经济合作，实现经济增长、增加就业和稳定物价。
十四、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十五、认真履行社会管理职能，更新管理观念，创新管理方式，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善化解和处理社会矛盾，维护国家安全、社会稳定和正常社会秩序，促进社会公正，构建和谐社会。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
十六、强化公共服务职能，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。
第四章实行科学民主决策
十七、市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序。实行依法决策、科学决策和民主决策。建立市政府参事机构，聘请各方面人才担任市政府参事。参事机构对全局性、战略性事项进行决策前的调查并组织论证，然后为市政府提供决策依据，并对市政府重大决策事项进行事后跟踪，必要时提出建议。
十八、全市国民经济和社会发展计划、全市预算、宏观调控和改革开放的鼓励扶持措施、社会管理事务、规范性文件、市级政府投资计划等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
十九、市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或合法性分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或座谈会、听证会等形式听取意见和建议。凡涉及机构、编制及经费问题的，要严格控制和把关，切忌乱开新的口子。
二十、市政府在作出重大决策前，要进行调查研究，根据需要通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第五章 推进依法行政
二十一、市政府及各部门要积极贯彻依法治市的各项工作部署，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化政治意识、责任意识、法律意识和大局意识，不断提高依法行政、为人民办实事好事的能力和水平。
二十二、市政府根据社会主义市场经济发展、社会进步和扩大对外开放的需要，适时制定、修改规范性文件，或废止不相适应的规范性文件。
二十三、市政府制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规、国家的方针政策和省政府的规章、决定、命令。
二十四、提请市政府讨论的规范性文件，由市政府法制机构审查或组织起草。规范性文件的解释工作由市政府法制机构负责。
二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限。严格实行执法责任制和执法过错责任追究制，切实做到严格、公正、文明执法，加强执法机关的执法协调。
第六章 加强行政监督
二十六、市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询或询问；接受市政协的民主监督。认真办理市人大代表的建议和市政协委员的提案。定期或不定期向老同志通报工作。
二十七、市政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时，要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处、整改，并向市政府报告。
二十八、各县区政府（管委会）、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，重要事项要立项督查，定期向市政府报告落实情况，确保政令畅通。
二十九、加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件审查制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件的规定，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取各县区政府（管委会）及各部门的意见和建议。
三十、市政府及各部门要重视和加强做好人民群众来信来访工作，落实信访工作责任，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，督促处理有关信访反映的问题。
三十一、市政府各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。
三十二、市政府及各部门要严格按照法律和有关规定，对各类行政管理和公共服务，除涉及国家秘密和国家法律法规有规定的外，都要实行政务公开。要建立新闻发言人制度，积极运用政府出版物、政府网站、新闻发布会及新闻媒体等，及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
第七章 工作安排布局
三十三、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十四、市政府通过提出年度重点工作目标，确定年度制定规范性文件计划、召开全市性会议和制发公文等，形成年度工作安排布局。
三十五、各县区政府、市政府各部门要认真落实市政府年度工作安排布局，尤其要切实落实市政府确定的重点工作，全力推进重大工程项目建设，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室负责催办、督查，并适时作出通报。
第八章 会议制度
三十六、市政府实行市政府全体会议和市政府常务会议制度。
三十七、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长、各局局长组成。必要时，可安排各县、区人民政府（管委会）和市直有关部门、单位的负责人列席会议。会议由市长召集和主持。市政府全体会议一般每半年举行一次。主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要指示、决定和市人大的重要决议；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府的重要工作；
（四）通报国内外形势。
三十八、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成。根据议题需要可安排各县、区人民政府（管委会）和市直有关部门、单位的负责人列席会议。会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市政府常务会议一般每月举行一次。市政府常务会议的主要任务是：
（一）讨论决定市政府工作中的重要事项；
（二）讨论决定市政府规范性文件；
（三）通报和讨论市政府其他事项。
三十九、提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题，由市政府秘书长、分管副市长协调、审核后提出，报市长或常务副市长确定；会议文件经由市长批印。市政府全体会议和市政府常务会议的组织工作由市政府办公室负责，文件和议题于会前送达市政府领导同志。
四十、市政府领导同志如不能出席市政府全体会议或市政府常务会议的，应向市长请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
四十一、市政府全体会议和市政府常务会议的纪要，由市长签发。会议讨论决定的事项中，需要办理的，如主办单位有参加会议，由主办单位按会议精神进行落实；主办单位没有参加会议的，由市政府办公室向主办单位发出交办通知，并负责催办，定期将落实情况向市政府领导同志报告。
市政府全体会议和市政府常务会议讨论决定的事项，宜公开的，应通过新闻媒体及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，如有需要报市长审定。
四十二、各副市长分管的工作中，需要与有关县区、市直有关部门研究或协调解决的问题，由分管副市长召开工作会议协调解决；必要时，可委托秘书长、副秘书长召开会议协调解决。如涉及工作交叉的，可由分管副市长联合召开协调会议，或委托秘书长召开协调会议，必要时，由市长召开协调会议。市政府工作会议纪要，按程序审核后，一般由会议主持人签发，重要事项报市长签发。
四十三、精简和严格控制以市政府名义召开的全市性会议，可开可不开的会不开，可开小会的不开大会，可合并开的会应合并开。严格执行会议报批制度，主办单位应提前5天书面报市人民政府审批，经市长或分管副市长同意后，由市政府办公室发出通知。会务工作和财务开支由会议主办单位负责，市政府办公室协助做好会务安排。
贯彻省部门工作会议精神，布置、总结部门业务工作的会议，由各部门召开。应由各部门召开的会议，不得要求以市政府或市政府办公室名义召开，一般不邀请市政府领导到会讲话，不邀请各县、区人民政府（管委会）负责人出席，确需邀请的须报市政府批准。
全市性会议应按照高效节约原则，尽量精减会议人员，压缩会议时间和控制经费开支。
第九章 公文审批
四十四、各部门、各县区报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定，其中报送市政府的规范性文件送审稿，还应当符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》的要求。除市政府领导交办的急办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导同志个人报送公文。市政府按下管一级的原则受文。市政府办公室只代表政府受文，但不承担协调的任务。政府序列非组成部门没有行政管理职能的副处级以上单位向市政府提出请示的，均要经所属主管部门签署意见后转报；各县、区要以县、区政府（管委会）名义上报公文。市政府各部门上报的公文，如涉及其他部门职责，应先行征求有关部门意见；部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商或报市政府分管的领导同志协调，力求取得一致意见。经协商不能取得一致意见的，主办部门应将各方理据列出，并提出办理建议报市政府。
四十五、不要越级请示。向市政府请示事项，要一文一事，不能一文多事。请示目的要明确，内容要规范，说理要清楚，依据要充分（有政策、规定的，要附上文件复印件）。请示件要以上报单位的正式文件编印上报，属多个单位联合请示的，则以主报单位的正式文件编印上报。上报请示件要一式三份，直接送市政府办公室。凡请示拨款的，一律直接送市财政局处理。
四十六、各县区政府（管委会）、市政府各部门报送市政府审批的公文，除有关规范性文件由市政府法制机构负责办理呈批外，其他均由市政府办公室按规定程序办理。如属有关部门职责范围内的问题，由市政府办公室直接转交有关部门办理，办理部门应及时向市政府办公室反馈办理结果。
四十七、市政府公布的规范性文件，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案，人员任免，由市长签署。
四十八、以市政府名义发文，经市政府分管领导审核后，由市长签发。其中以市政府名义发出的函件，属于分管副市长职权范围的，可授权分管副市长签发；常规事项的行文，也可授权秘书长、副秘书长签发。
以市政府办公室名义发文，由办公室主任、市政府秘书长签发；如有需要，可由市政府分管副市长签发或核报市长签发。
如遇领导同志出差、出访或其他原因不能审签公文时，由公文承办同志打电话请示该领导同意后，先送下一位领导审签（或签发），候该领导回来后补签；如电话联系不上、事情又较紧急时，经办公室主任或秘书长同意，可直接送下一位领导审签（或签发）。
四十九、市政府及市政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时在市政府网站上刊登。
五十、市政府及各部门要进一步精简公文。严格控制以市人民政府名义发文。市政府各工作部门在职责范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要大力推进电子政务，加快网络化办公进程，提高公文办理的效率。
五十一、市政府各工作部门代市人民政府（或市政府办公室）草拟的文稿，内容涉及其它部门的，由草拟文稿的主办部门负责组织会签；部门之间有意见分歧时，主办部门应当主动与有关部门协商；经协商解决不了的问题，应当把不同意见写清楚，报市人民政府决定。
五十二、涉及几个部门业务范围的问题，可由有关部门联合行文；如属牵涉多个部门工作，又已设置临时机构的，由临时机构的领导审定后，以临时机构的名义行文。如属需征求有关部门、单位意见的，由临时机构的办公室或事项的主体部门负责落实办理征求意见和修改事项。
第十章 公务活动安排制度
五十三、为保证市政府领导集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各县区、市各部门召开的会议以及其他事务性活动。各县区、市各部门确有需要邀请市政府领导同志出席会议和其他事务性活动的，应事先书面（并附有关背景资料）请示市政府，由市政府办公室从严掌握、统筹安排。
五十四、政府系统各部门涉及外事、侨务、台务的接待事项，需要市政府领导同志出面的，应将接待计划分别报业务归口部门审核后报市政府。外事、侨务和涉港澳活动，归口由市外事侨务局统筹提出安排意见；台务活动归口市台办统筹提出安排意见。市外事侨务局、市台办审核时要从严把关。
五十五、境内外新闻记者要求采访市政府领导同志的协调、安排工作由市政府办公室负责。其中境外新闻记者的采访，归口市外事侨务局、市政府新闻办、市台办按有关规定把关，提出具体意见送市政府办公室协调、安排。
第十一章请示报告制度
五十六、市人民政府要按照有关规定，坚持向省人民政府请示报告制度。对经济社会发展中的重大问题，及时向市委请示报告。按照法律规定，及时向市人民代表大会及其常委会报告工作。各位副市长按照各自的工作分工，要主动、创造性地开展工作。工作中的重要情况，要及时向市长报告。对关系重大的问题，要先行调查研究，提出解决问题的建议，由集体讨论决定。
五十七、市政府各部门要经常向分管的市长、副市长汇报工作；每年应向市人民政府提交当年的工作情况报告和下年度的工作计划。对工作中出现的重大问题，要及时向市人民政府报告。
五十八、市政府各部门要自觉履行职责，不能各自为政，各行其是，要自觉服从大局需要，确保政令畅通。对职能范围内能解决的问题，应主动负责解决。部门之间工作出现矛盾，主要领导应共同协商，研究解决。确实解决不了，或涉及面广、难度较大的问题，应实事求是地提出解决的办法，由市政府分管领导同志协调解决。分管领导同志解决不了的，报市长决定，或由市政府集体研究决定。
五十九、坚持请假报告制度。副市长、秘书长外出离开本市的，向市长或常务副市长报告；副秘书长外出离开本市的，向分管副市长和秘书长报告。各部门主要负责人离开本市外出的，应事先向分管副市长报告。
第十二章 作风纪律
六十、市政府领导同志要做学习的表率，密切关注国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市政府组成人员应积极认真参加市委、市政府组织的各类学习活动。
六十一、市政府领导同志要深入基层，考察调研，了解情况，督促检查、指导工作，解决实际问题。下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从，不吃请，不收礼。
六十二、市政府领导同志不为部门和地方的会议、活动等发贺信、贺电，不题词。确因特殊需要而发的贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
六十三、市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道，按中央、省和市的有关规定办理。
六十四、市政府组成人员要严格遵守中央、省和市的有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十五、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。
对市政府召开的会议和举办的其他公务活动，各部门、单位负责人应按照通知要求依时出席，因故不能出席的，须提前向市政府请假，未经同意不得由他人代替出席。
六十六、市政府、市政府各部门要增强服务观念，认真履行职责，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则，不得办理。要严格遵守中央和省、市有关廉洁自律的各项规定，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请等；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
侵占罪诉讼形式之探析
董应平
根据我国刑法第270条第3款的规定侵占罪实行的是告诉才处理的诉讼制度。在理论界和司法实践部门对于侵占罪是否存在公诉形式、其告诉之主体以及被害人诉权的行使、数罪中公诉与自诉之关系等问题存在着一些争议，因此我们对此有必要进行一些了解和探讨。
一：国外侵占罪诉权行使之简介
侵占犯罪的诉权是由国家行使还是由公民个人行使，各国刑法规定不一，多数国家刑法对于侵占犯罪的诉权行使并无规定，即对侵占犯罪实行的是国家公诉的形式；但也有一些国家对此作了明确的规定。这些国家侵占罪诉权的行使可分为以下三种情况：1、以犯罪严重程度为标准，对严重的侵占犯罪行为不要求告诉处理，由国家司法机关行使，对于犯罪程度较轻则告诉处理，司法机关不主动介入，当事人享有充分的诉权，这以意大利刑法为标准。2、以侵占犯罪的严重性和被害人的身份为标准来确定诉权的行使。这是把犯罪的严重性和当事人身份结合来考虑诉权的行使，如瑞士刑法第141条规定对侵占脱离他人占有之物罪须告诉处理，而对于一般情形普通侵占罪则无须告诉才处理，但对于亲属或家属间犯普通侵占罪的，则仍须告诉才处理。3、以被害人的身份为标准来确定诉权的行使，这以德国刑法典第247条规定为例：“盗窃或侵占家属、监护人的财物，或被害人与行为人同居一室的，告诉乃论”。其他的情形则由国家行使诉权。韩国刑法亦作了类似的规定。从以上三种情形看，这些国家并非对侵占犯罪都要求告诉才处理，而是根据不同情形分别适用告诉才处理由当事人行使诉权，或由国家司法机关提起公诉①。
二：我国刑法对侵占罪诉权行使的规定。
我国刑法第270条第3款规定，犯侵占罪告诉才处理。这在诉权的行使上一概赋予当事人与国外许多国家的规定有着很大的差别。侵占罪是96新刑法增设新罪名，79刑法规定了四种告诉才处理的犯罪，都是规定在侵犯公民人身权利的犯罪以及妨害婚姻家庭犯罪。96刑法在侵犯财产罪中将侵占罪规定为告诉才处理的犯罪是一种突破，这是基于侵占罪不同于其它财产犯罪，侵占犯罪的对象在行为人实施侵占行为前已由行为人占有，侵权人较明确，被害人无须借助侦查手段即可维护自己的权益，而且侵占犯罪多发生在亲朋好友之间，将诉权赋予被害人,被害人根据不同情形是否行使诉权，从而有利于化解纠纷和维护团结，更好的维护被害人的合法权益。
三：告诉的主体
我国刑法第98条规定：“本法所称的告诉才处理是被害人告诉才处理，如果被害人因受强制威吓而无法告诉的，人民检察院和被害人的近亲属也可告诉。
根椐98条之规定，侵占罪告诉的主体一般情形下是被害人，但是被害人因受到强制、威吓而无法告诉的由人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉，因而人民检察院和被害人的近亲属也是告诉的主体。（这里我们为了简便起见把告诉的主体称为告诉权人）对于那些近亲属以外的人向人民法院或人民检察院告诉的，人民法院、人民检察院除非被害人因受强制、威吓而无法告诉之外不能受理，他们不是本罪告诉的主体，他们的这种“告诉”只不过是向司法机关反映有关案件情况，不能启动诉讼。
这里我们应当明确对于人民检察院告诉的情况是公诉亦或是自诉案件，有学者认为在人民检察院告诉的情形下，检察机关不是被害人，而是以国家的名义在进行诉讼活动，因此这种以国家告诉的犯罪只能是公诉案件②。笔者持不同的看法，认为此种情形下检察机关告诉的仍为自诉案件，其理由如下：（1）我国刑事诉讼法第179条明确规定，自诉案件包括下列案件：告诉才处理的案件。把告诉才处理的案件作为自诉案件四种情形之一,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》中也是将侵占罪列入直接受理的自诉案件。根据刑法第98条之规定，在被害人因强制、威吓而无法告诉的，人民检察院代为告诉的，仍属告诉才处理。我国刑事诉讼法并无规定被害人及其近亲属告诉的为自诉案件，而人民检察院代为告诉的即为公诉之说。这里人民检察院代为告诉的案件仍然属刑诉法第170条之一款告诉才处理的案件，适用自诉程序。（2）人民检察院的告诉其实质是替被害人告诉，在被害人受强制、威吓而无法告诉的检察机关代为告诉，称之为担当自诉。自诉案件不因检察院之担当自诉就变成了公诉，检察机关亦非代替自诉人自为当事人。在这里，设立这种制度是为了保障那些因受到强制、威吓而使自诉权无法行使的被害人，而不是对当事人自诉权的取代，一旦当事人从不利状态脱离，能够表达诉求，检察机关应当将诉权交给被害人而退出诉讼。（3）我们认为此种情形适用自诉较公诉更符合立法本意。本罪适用告诉才处理制度是基于侵占罪为多发生在亲朋好友间社会危害性较小，因而赋于被害人自诉权，有利于维护当事人的合法权利，利于纠纷的解决和维护社会的稳定。若适用公诉程序，自诉程序中当事人的和解、撤回自诉等诉讼权利则不能享用，无疑是对被害人诉讼权利的一种剥夺，适用公诉程序有违立法之初衷.(4)司法实践中有检察机关对侵占罪提起公诉的案例，因而有学者把它作为侵占罪存在公诉案件的理由。为了规范该罪的审理，最高人民法院有关部门曾在1999年第1期《刑事审判参考》中评析王严占侵占案时指出，“将由人民法院直接受理的侵占他人遗忘物案件作为公诉案件审判，是不符合我国有关法律规定的。这种做法在当前的司法实践中带有一定的普遍性，应当引以为戒”。③这表明司法实际中将侵占罪作为公诉案件审理，是不正确的。侵占案件起诉与否，是自诉人的权利，自诉人完全可以根据自己的意愿来决定。
四：告诉的对象
我国刑法没有明确规定被害人及其近亲属因财产被侵占向那些机关告诉，我们认为被害人及其近亲属应当向司法机关告诉。根据我国刑事诉讼法第84条之规定“被害人对侵犯其人身、财产权利的犯罪事实或犯罪嫌疑人，有权向公安机关、人民法院、人民检察院报案或者控告；该条第三款规定“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取强制措施的、应当先采取强制措施，然后移送主管机关。”根据该条的规定，被害人及其近亲属可以向公安机关、人民检察院、人民法院中的任何一个部门进行告诉，一旦进行告诉即视为已告诉，受理机关必须按照有关规定进行处理。
五：侵占罪共同犯罪的告诉问题
侵占罪亦存在共同犯罪，在共同犯罪的情况下，侵占罪告诉的主体可以将共同侵占人作为共同被告一并起诉，亦可只只将其中一个或几个进行告诉。这里司法机关只能对被告诉的侵占行为人进行处罚，而对于未被告诉的侵占行为人不得列为被告，进行处罚。
六：被侵占财产尚未达到数额较大的被害人的有无告诉权问题
我国刑法第270条规定侵占罪是行为人将自己代为保管的他人财物非法占为己有，数额较大，拒不退还；或者行为人将他人的遗忘物、埋藏物非法占为己有，数额较大，拒不交出的行为。可见，侵占行为人侵占他人财产必须达到数额较大，其行为才构成侵占罪。对于那些被侵占的财产尚未达到数额较大的被害人有无诉权的问题，尤为值得注意。我们认为这里应当分为两种情形：（1）侵占行为人侵占的是一个或几个被害人的财产，但被侵占的财产总和尚为达到数额较大，根据刑法的规定，由于侵占行为人其行为尚未构成侵占罪，故被害人无告诉权。（2）当侵占行为人侵占一个或几个被害人的财产时，被侵占的财产达到数额较大，被害人的诉权问题显得较复杂。我们认为只要被害人中主张告诉的被害人被侵占的财产总值达到数额较大，即主张告诉的被害人享有告诉权。尽管其中有一个或几个被害人被侵占的财产未达到数额较大，但他们都有告诉权，。这里我们应分清楚，那些被侵占财产数额达到较大的被害人，享有完全的诉权，而对于那些被侵占的财产未及数额较大的被害人亦享有诉权，但其诉权的行使须与其他的被害人一起行使，所以其享有的诉权并不完整。若主张告诉的被害人告诉被侵占的财产未达到数额 较大，尽管侵占行为人侵占的财产达到数额较大，亦因被告诉的财产未达到数额 较大而使被害人不享有诉权。在一定情形下可能因其中一个或几个被害人不告诉或撤回告诉而丧失诉权。
我们主张这部分被害人有诉权是因为：（1）侵占罪规定被侵占的财产达到数额较大显然包括侵占行为人侵占一个或几个被害人的财产数额达到较大的情形，而不仅限于一个被害人。只要他们主张告诉的，又符合法律的规定，人民法院应当受理。（2）我国刑法虽未对侵占数额计算象贪污、盗窃等犯罪那样有明确的规定，如刑法规定对贪污未作处理的，可以累计算。我们认为对行为人侵占他人财产犯罪数额的计算 ，应以被害人告诉的而司法机关认定的数额累计计算，只要达到数额较大即可处罚。当然这以未超过诉讼时效为限（3）这部分被害人若因其被侵占的财产数额未达到较大，而不赋予其告诉权，则因为其不享有诉权导致只能处罚侵占单个数额较大的行为，对于那种单个侵占数额达不到较大但侵占次数多、侵占财产总额达到数额较大或数额巨大的行为而无法处罚，这无疑是放纵犯罪。因而赋予这部分被害人诉权，是维护其合法权益的需要，也是打击犯罪的需要。
七：共有财产中共有人的告诉
共有分为按份共有和共同共有，这两种不同的共有关系在本罪中因财产被侵占的，各共有权人的告诉权有所不同。按份共有根据民法通则的规定，各共有人按照其的份额享有共有权。按份共有所有权只有一个。我国《民法通则》第78条规定：。“按份共有人按照各自的份额，对共有财产享有权利，分担义务。”这里的权利应当包括诉权。因共有财产只有一个所有权，所以其告诉的主体也只有一个。这一权利是否行使应以占多数份额的共有人的主张来决定诉权的行使。各共有人不单独享有诉权，而只能在占多数份额的共有人主张，以全体共有人的名义行使诉权。
在共同共有的情形下，由于共同共有权人平等享有权利承担义务，共有物也只能有一个所有权，也只有一个告诉的主体，但由于共有关系的当事人平等享有权利承担义务，只要共有权人之一提起诉讼，即可认为是全体共有人提起诉讼。
八：数罪情形下的公诉与自诉之协调
行为人在犯侵占罪的同时，由于其行为又触犯了其他犯罪，这可按实质的一罪和实质的数罪两种情况
实质上的一罪即是行为人在实施侵占行为过程，其手段行为和方法和方法行为又触犯了我国刑法规定的其他犯罪即存在牵连犯和吸收犯的情形。我国刑法理论对牵连犯和吸收犯处理的原则法律没有明文规定要数罪并罚的，从一重罪处理。由于本罪系告诉才处理，因而如何从一重处理较其它犯罪有所不同，其诉权按以下情形行使：（1）其它犯罪为公诉犯罪且比侵占罪的法定刑重，则应对行为人以较重的公诉罪名处罚，由检察机关提起公诉，行使诉权。被害人对于侵占罪的告诉权则因该行为定为公诉犯罪而被吸收。此时被害人享有公诉案件被害人所有的诉讼权利。（2）其它犯罪亦为告诉才处里的案件，笔者认为因二者均为自诉案件诉权的行使在于告诉权人。对于案件的定性，应以告诉权人自诉之罪名定罪。告诉权人按自诉之轻罪告诉的则按轻罪处理；告诉权人按自诉之重罪告诉的，按重罪处罚；我们认为这并不对刑法理论对牵连犯和吸收犯处理的从一重罪处理原则产生冲突。因告诉之权在于被害人，法院实行不告不理的原则，被害人人按自诉之轻罪告诉的或告诉重罪的，均体现其权利及其惩罚犯罪人之要求，符合本条立法之精神。若告诉权人就这一整体行为告诉的，则应按重罪来处罚。（3）侵占罪的法定刑较其他公诉犯罪的法定刑重，这种情况下按重罪即侵占罪来处理。当被害人提起自诉，由于侵占行为人的得到应有的处罚，因而公诉机关也无须提起公诉，否则则是对被害人诉权的侵犯。被害人因某种原因而放弃告诉的，此时公诉机关能否提起公诉？我们认为公诉机关可以提起公诉，因被害人放弃告诉权也是其行使权利的体现。公诉机关行使诉权并不因此侵犯被害人之诉权，其提起公诉是法律赋予其惩罚犯罪的职责所在，当然公诉的罪名只能是较轻的公诉的罪名。人民法院对犯罪嫌疑人定罪量刑后，被害人不能对行为人的侵占罪再行告诉。
实质的数罪即数罪并罚情形下诉权的行使：此种情形公诉权不受影响，只要存在公诉犯罪，就应由检察机关提起公诉，被害人其诉权是否行使在于自己。若被害人不告诉的，则不实行数罪并罚。人民法院只能对公诉的罪名处罚。被害人在追诉时效内向司法机关告诉的，由人民法院按照我国刑法规定数罪并罚原则对犯罪嫌疑人进行处罚。被害人的告诉可以在人民检察院提起公诉之前，提起公诉之后，亦或是人民法院判决之后，只要是追诉时效内，就可以行使诉权。④
九：告诉才处理制度的不足及完善
我国刑法规定侵占犯罪告诉才处理制度，对于维护社会团结和社会关系的稳定起到一定的作用。但这一制度也有其不足和应完善的一面：
1、侵占罪中赋予被害人诉权，但这一享有主体的范围没有任何限制，不区分行为人与被害人之间关系的亲疏，一概适用告诉才处理，没有很好的体现立法时设立本罪基于侵占罪发生在亲朋好友之间，被害人与侵占行为人之间身份的特点，而规定本罪这一特别的告诉制度。我们要改变过去地规定，将告诉才处理仅适用与被害人有一定的亲近关系人的侵占行为人，在这一特定的范围内适用告诉才处理，否则则由国家提起公诉。这我们可以借鉴国外立法经验，我国刑法关于盗窃罪中对家庭成员及亲属间犯盗窃案件处理的思想可参考，即在家庭成员及亲属间犯侵占罪的，告诉才处理；其它情形的不适用告诉才处理制度。
2侵占罪的告诉才处理制度与我国刑法规定的其它四种告诉才处理的犯罪即侮辱罪、诽谤罪、暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪不一致，后四种犯罪我国刑法无一例外都有例外的规定即不适用告诉才处理，如侮辱罪诽谤罪须告诉才处理，但严重危害社会秩序和国家利益的除外； 暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪一般情形适用告诉才处理，但引起被害人死亡的除外。这四种犯罪在情节严重或危害大时的不适用告诉才处理制度，而侵占罪却一律适用告诉才处理制度,没有例外的规定。对于那些情节严重或危害社会秩序生活秩序和国家利益的侵占犯罪仅赋予当事人诉权，当事人不行使诉权的情况下，国家司法机关则无能为力，显然有其不足。因而针对这种情况，我们在以后的立法修改时应将犯罪情节严重或严重危害社会秩序、生活秩序和国家利益的侵占犯罪不适用告诉才处理制度，将由国家司法机关立案侦查，适用公诉程序。⑤
3：本罪一律适用告诉才处理制度，即侵占犯罪是自诉案件，按我国刑事诉讼法理论，对于自诉案件，公安机关按其职能分工一般不能接介入案件的侦查。侵占犯罪虽然较其它犯罪证据好收集，但也有一些侵占案件难以取证如侵占遗忘物或埋藏物的侵占案，仅靠被害人往往难以找到侵占行为人，其它的一些证据也因这种或那种原因被害人无法收集，最终以至案件无法处理，被害人的合法利益得不到保护。一概排除了公安机关侦查介入有其不足，因而我们可考虑在需要侦查的案件中赋予被害人及其近亲属以一定的请求公安机关介入侦查的权利。这里应当明确的是公安机关的介入并不导致案件性质的改变。案件仍然是自诉案件，是否提起诉讼在于告诉人。
综上笔者认为，可将侵占罪告诉制度作以下完善即将刑法第270条第3款修改为：亲属及家庭成员间犯本罪的，告诉的才处理，但犯罪情节严重，严重危害国家社会经济秩序、生活秩序和国家利益的除外。本款罪中需要侦查的，经被害人或其近亲属的申请，公安机关可以侦查。
注：
1：参见赵秉志、刘志伟《各国侵占犯罪立法比较研究》 载于《刑事法学》2000年第5期
2 ：参见刘志伟《侵占犯罪的理论与司法适用》第139页
3：参见最高人民法院刑事审判第一庭《刑事审判参考》1999年（1）期
4：参见 臧冬斌 逄锦温《侵占犯罪定罪量刑案例评析》95-96页
5：参见夏朝晖《论侵占罪的司法适用问题》 载于《中国刑事法杂志》第41期
